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中国城市将采取大胆举措

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Photo courtesy of Li Wenyong

 

预计到2030年,中国超3亿人将迁入城市居住。届时,中国70%的人口将在城市居住。考虑到中国人口规模,这意味着全世界每六位城市居民中,就有一位是中国人。不论是在中国,还是在其它国家,与人口构成变化相伴而来的挑战已然显见并广为人知。

城市化是一大全球性趋势。因此,在我们思考中国推进城市化采取的新方法之际,我们认为,这些方法对面临类似问题的其它国家具有借鉴价值。换言之,中国在城市化方面取得的成功,可为全球重新思考如何把城市建设成为健康、高效和成功的城市铺平道路。

成功的城市化实际上就是在分享繁荣成果,在其同时促进城乡统筹发展情况下更是如此。成功的城市化对推动发展模式从注重数量向注重质量转变起着重要作用,可确保发展和增长产生的效益惠及全体公民,不论其迁入特大城市和小城镇,亦或住在农村,皆不例外。

如发展得好,城市化可以成为增长引擎,但要取得成功,需要各方重视和完善的政策。实际上,很少有国家能够在高水平城市化缺失情况下进入高收入国家行列。

世界银行集团和中国国务院发展研究中心联合开展的一项研究,就建立可优先推进三个领域改革的新型城市化模式提出了几项重点举措。这三个领域是土地管理和土地所有权、户籍登记制度以及城市和地方政府财政。

 中国需要密度而非规模更大的城市。低密度城市扩展已造成了代价,同时耕地存量逼近被认为是确保粮食安全所需的“红线”。中国应重视土地高效利用,以书面形式确认农民的土地权利,完善农村征地(用于城市建设)补偿制度。截至目前,城市新增土地大部分为征收的农户土地,但征地补偿很低,补偿标准通常不超过市场价格的20%。如按照市场价格向农民支付补偿款,则本可以避免出现很大的城乡差异,这是造成目前中国部分地区社会不稳定的一大因素;此外,也本可以留下更多土地用于农业生产和环境保护。

与此同时,中国应转变户籍登记制度,即从出生地登记制度转为居住地登记制度。目前,2.6亿仍未纳入现行制度范畴的农民工应该享有基本公共服务。中央政府提供的补贴可有助于农民工人数最多的城市逐步转向居住地登记制度,实行全国统一的公共服务标准。此外,实现养老金全国联网也很重要。这将有助于确保人们在全国灵活流动,而无需缴纳事实上存在的异地手续费。

改革应能改变地方政府收入来源。目前,地方政府收入过度依赖土地出让。城市可以通过采取诸如房产税和汽车税等措施获得更稳定的收入。中央政府也应出台相关规定,以便城市通过债券市场和金融机构为长期投资筹集资金。为抑制风险借贷和影子银行,中央政府应严格预算控制措施,针对地方政府借贷设定明确框架。

一大要素是,应鼓励地方政府开展绩效评价,以推动执行现有环境法律法规,作出完善决策,推进高效、包容和可持续的城市化进程。众所周知,中国已然制定了一套完善的环境法规,但其应得到有效执行。此外,也应鼓励地方官员采用诸如针对碳排放、空气和水污染排放的征税和交易系统等市场工具来应对环境退化问题。这样做还具有经济意义:空气污染造成的死亡和健康问题使中国每年承受高达3000亿美元的经济负担。

这就是新型城市化必须具备可承受性的原因所在。当然,这一城市化必将具备可承受性。从当前趋势看,今后五十年,中国城市对基础设施的支出将达53000亿美元左右。如果城市效率更高,密度更大,则中国即可节省约14000亿美元基础设施支出,相当于去年GDP的15%。

毫无疑问,城市化计划很宏伟,但其成功实施需要毅力、坚持和愿景。世界银行将继续支持中国朝着这一前景良好的方向迈进,也将持续在气候变化、推广清洁能源、缓解交通拥堵和空气污染以及改进洪水风险管理等领域与中国开展合作。

今后的城市化工作契合世界银行的两大目标,即到2030年终结贫困以及促进共同繁荣。实现第二大目标,对改善中国公民生活条件,推动全球实现可持续清洁增长的努力,将起到重要作用。

三十多年来,中国在扶贫领域取得了显著成就,成功地使近5亿人摆脱贫困。目前,中国已准备好在城市化这一主要发展领域重现这一成功。一条好消息是,中国政府已开始实施本联合研究报告提出的诸多建议。相关计划把人置于改革的中心。这一点发出了一个极强的信号,即政策制定者不仅认识到了挑战,也认识到了城市化健康发展促进经济更快更好增长的机遇。

如中国取得成功,则中国人民和全世界人民都将受益。

下载报告: 中国:推进高效、包容、可持续的城镇化

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