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加深对金融排除风险的洞察

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二十国集团普惠金融全球合作伙伴关系(GPFI)曾在2011年发布白皮书,就国际标准制定和为贫穷人群实现普惠金融提出了建议。文中强调有必要加深对金融排除风险的了解(特别是在金融诚信和稳定性方面),并赞成建立更强大的经验基础,使全球的金融标准制定机构(SSB)能在相应的标准和指引中适当地体现这些风险。
 
从2011年开始,SSB已在普惠金融方面实施了根本性步骤,就白皮书中的大多数意见和建议采取了行动。然而,五年之后,新发布的GPFI白皮书《全球标准制定机构与普惠金融:不断演变的格局》指出,在了解金融排除风险方面并没有取得大的进展,特别是金融监管机构的四个关键目标:普惠、稳定性、诚信和消费者保护(I-SIP)。在缺乏更深入洞察的情况下,政策制定者将如何权衡金融排除风险与金融体系被用于更多洗钱或恐怖主义融资的风险?广泛而言,SSB将如何指引政策制定者以最恰当的方式推动这四个I-SIP目标?
摄影: Fehmiu Roffytavare, 2015CGAP摄影大赛作品
FATF取得的进展:金融排除与金融诚信
 
如果消费者被排除在正规金融体系之外,并因此使用不透明现金经济提供的非正规服务,则显然会产生风险。对负责金融诚信的关键机构SSB金融行动特别小组(FATF)而言,无文件记录的现金交易往往会逃避以反洗钱(AML)和反恐怖主义融资(CFT)为目的的措施。实际上,现金在无意中加强了对犯罪活动的掩护。
 
自2011年以来,FATF已取得进展,在其标准框架中纳入了金融排除风险。例如:
  • 与FATF2012-2020年任务范围同时发布的部长级宣言确认,金融排除会将交易局限在不透明的现金体系中,从而对有效实现其诚信标准构成风险。
  • FATF在2012年修订的建议中引入强制性风险方法,明确允许简化用于低风险产品和服务的客户尽职调查措施,以促进普惠金融。
  • FATF在2013年的相互评价方法中,允许国家评估机构在认为与评估一国的AML/CFT系统有效性相关时,将普惠金融和金融排除作为考虑因素。
  • FATF于2011年发布了AML/CFT和普惠金融指引,并在2013年更新。 
尽管采取了上述步骤,国家层面的政策制定者仍然不确定如何最佳利用FATF开创的空间,维护金融诚信和普惠。因此,只有更深入地了解金融排除风险,才能校准针对上述关键政策目标的行动。
 
金融排除:关注范围扩大  
 
监管机构(特别是较贫困国家的监管机构)往往需要为金融排除风险进行艰难的权衡,比如,在考虑针对贫困人群的产品的功能和控制措施时,特别是在全国的犯罪或恐怖主义活动的风险处于高水平时。当前围绕向无证难民提供适当金融服务的争论表明,在面对脆弱、被排除的个人时,发达经济体的政策制定者们也会面临复杂的困境。
 
自2011年白皮书发布以来,关于金融排除的讨论已扩大至个人客户以外。目前,资金服务企业、慈善机构、金融科技企业、外交使团乃至政客都因银行决定终止某些客户群体的账户和服务而受到影响。银行用“去风险化”一词描述这种能将合规、声誉和其他风险从其资产负债表上抹去的行为,但是,“去风险化”是具有误导性的——随着金融排除风险的增加,客户反而会被迫选择现金交易。
                                                            
为限制自身的风险敞口,部分银行解除了在被认为有风险国家的代理银行业务关系。贫穷国家——尤其是处于冲突中的——更有可能被认为存在风险。此间引发的担忧是,所有这样的经济体(包括其中部分最脆弱的)都会发现自己被排除在全球金融体系之外。这种危害已引起充分关注:金融稳定委员会与世界银行、FATF、支付和市场基础设施委员会及其他机构已开始联手调查金融排除对全球体系稳定性的影响和可能采取的应对措施。
 
应该怎么做?
 
在此背景下,2016年GPFI白皮书重申,更好地了解金融排除的驱动因素和风险,对设计相应的全球标准和国家层面的监督、管理以及执行至关重要。白皮书为此推荐了广泛计划和具体步骤: 
  • 首先,FATF、金融稳定委员会和其他SSB应从分析金融排除对各个SSB实现其使命的挑战入手,努力建立对金融排除风险的共识。 
  • 其次,SSB应探讨建立框架,以评估金融部门的监督、管理、执行和制度合规做法对金融排除风险及风险缓释的影响。由多个SSB联合进行的国家案例分析可作为建立上述框架的第一步,之后则是为采集定量和定性数据制定流程,以跟踪金融排除风险水平的变化。 
所建议的计划体现了对金融排除风险的复杂性的认识,同时,也为SSB展示了向前推进的具体步骤。SSB现在必须踏出第一步,以加深对金融排除风险的了解。

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