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中国40年改革进程反思

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摄影 ©李文勇/世界银行

40年前的12月,邓小平发表了具有历史意义的讲话《解放思想,实事求是,团结一致向前看》,开启了使中国成为世界第二大经济体的40年改革进程。下个10年,中国将成为二战以来从低收入进入高收入行列的少数几个国家之一。

了解中国走过的路、做出历史性决定的背景及其对中国经济的影响,对未来的决策者是有益的借鉴。随着越来越多的国家把中国看成效法的榜样,这种反思对于世界各国愈显重要。在去年11月召开的中共十九大上,中国自改革开放以来首次承担起这一责任。

在某种意义上,中国的改革是很主流的。中国开放贸易和投资,开展物价改革,实行所有权结构多元化,强化产权,控制通胀,维持高储蓄率和投资率。但这么说是把中国的改革简单化了,模糊了中国改革的实质,即,中国体制改革采取的独特步骤提供了有意义的经验,其渐进式改革模式与东欧和前苏联形成鲜明对照。虽然中国和其他转轨经济体常常被加以比较,但他们无论是在初始经济条件、政治发展还是外部环境方面都截然不同。

作为以农业为主的世界最贫困的国家之一,中国在经历大跃进失败和文革破坏之后伤痕累累,与全球经济几乎毫无联系,工业效率低下,但也远不像东欧和前苏联那么集中。或许最重要的是,由于中国保持了政治体制的延续性,所以才能集中精力进行经济和社会转轨而不是政治转轨。

同大部分拉美国家的改革做比较似乎也不合适巴西、墨西哥和阿根廷远比中国更接近市场经济制度,而且他们的改革——自由化和宏观经济稳定——着眼点在宏观经济稳定,而中国的改革则以整个经济体制转型为目的。因此没有必要将“华盛顿共识”与“北京共识”相提并论,两者采取的方式服务于完全不同的目的。

中国是怎样改革的

中国的改革是渐进式的,开始于农村家庭联产承包责任制和乡镇企业。直至1990年代,对外贸和外资开放经济才开始发挥重要作用。金融部门改革和国企改革也是渐进式的,到1990年代中期才开始加大力度。中国的口号“摸着石头过河”,意思是采取实验方式的局部改革,往往先在少数地区试点,证明成功后再扩大规模。直至1993年的十四届三中全会决定才提出了更广泛的战略,但实施也是渐进式的。

试点和渐进式改革模式除了作为探索适合中国国情的解决方案的一种手段外,也是规避反对改革的政治阻力的一种手段。在严重扭曲的环境中,在不太可能采用“最佳”方案的情况下,通过试点的渐进式改革也是一种务实的做法。在特定地区或特定行业开展改革试点,使当局能够收集改革预想不到的影响的信息,也能制定和测试实施改革所需要的行政程序和配套政策。成功意味着试点可以扩大到其他地区和行业。

最后,改革试点也可以让改革者避免“丢面子”。试点不成功可以放弃,而不会导致因政策失败而受到谴责。随着时间推移,战略强化了改革的可信度。通过逐步推进改革,从最有可能见效的领域入手,政府就建立起了说到做到的声誉。每一轮改革的成功为下一轮改革提供助力,也为设计和实施改革积累了经验和技能,使中国逐步建立起改革的资本。

下放权力成为一个强大的工具。省政府和地方政府获得越来越多投资审批、财政和政策权限,允许和鼓励省、市甚至县开展改革试点。成功的试点经验转化为政府政策,很快在全国推广。中国通过放权,使全国成为一个改革的试验场。
 
财政体制和党内政治组织是使地方政府激励机制与中央保持一致的关键。1980年代推出的财政改革形成了事实上的税收包干制,给予地方政府很高的留成比例,特别是确定经济增长率。例如,广东省向中央政府一次性交纳财政税收,剩余部分百分之百留成。改革的效益在广大民众和政府间广泛分配,为追求经济增长和促进市场经济创造了强大的激励。
 
在党内,通过创造就业和吸引投资实现增长目标加快了晋升速度。社会成就也发挥了一定作用,但实现GDP增长目标、特别是在地方层面,对于晋升至关重要。这种地方工作经验使出类拔萃之辈能够展现改革能力。一个不利之处是宏观经济管控不完善和因地方政府放松投资和信贷管控而反复出现通胀。这些情况引发了地方保护主义,对全国的统一市场构成威胁。1992年邓小平南巡后,改革重获动力,但通胀再度抬头,改革议程转向政策的集中,随后的财政和金融改革旨在为市场经济体制下的宏观经济管理创造工具。
 
在改革过程中,中国自己特殊的过渡性制度安排应运而生。从计划经济衍生出的“双轨制”是所有过渡性制度安排中最突出的,它允许计划经济体制下的计划价格继续存在,以避免生产崩溃,但在计划体制的边缘也允许非计划经济出现。这也为逐步改革计划内价格提供了必要的信息,到1990年代中期取消大部分物资的计划时,计划价格和计划外价格大体上已经达成一致。
 
同样,1980年后建立的事实上的财政包干制通过把大量增量财政税收留给省里,激励了地方政府促增长的积极性。掌握了管理资源的自主权,地方政府官员积极推进改革,吸引促增长需要的投资。
 
乡镇企业是一种很有效的混合型制度安排。这种类型的企业形式在计划外运营,归地方政府所有,并在一定程度上由地方政府管理。这些企业扩大生产规模,创造就业机会。由于那时私有财产往往令人皱眉,而且几乎不受法律保护,因此创造一种使地方政府利益与企业利益相一致的所有制形式至关重要。在私有财产得到接受后,大部分乡镇企业由民营企业和外资企业接手,成为增长和就业的主要来源。乡镇企业逐渐变身为民营企业。

对改革和新政策的研究制定在中国已形成制度化从社科院开始,各种智库机构相继开展改革研究和推广。影响力最大的机构是国务院发展研究中心和国家体改委。这两家机构不同于许多传统的政府部门,没有官僚利益的负担,在制定和指导改革方面颇具影响力。
 
下一步的改革是什么
 
我认为,中国的改革可以划分为三个阶段:市场探寻改革,大体上是1978年至1993年;市场建设改革,从1993年至2003年前后;市场强化改革,从2003年前后至今。


第一阶段是真正探寻适合中国国情的经济制度安排。借鉴东欧国家的改革经验,改革大体集中在微观经济层面,在某种程度上忽略宏观经济层面,1980年代增长率的大幅波动就是证明。这是对哪些市场经济要素适合中国国情、哪些在当时政治上能接受的真正的探索,比如家庭联产承包责任制、价格双轨制、乡镇企业、面向外资的经济特区等。

1993年的十四届三中全会决定制定了建立由市场驱动的经济体制的全面计划,标志着第二阶段的开端,包括现代税收制度、企业改革、政策性银行与商业性银行相分离的金融改革等。始于1990年代中期的国企改革允许商业银行真正实现商业化,随后开展了住房和(城镇)社会保障制度改革。加入世贸组织不仅成为推动国内改革的杠杆,也促进了商品市场的激烈竞争。大幅降低进口关税显著提高了中国出口产品的竞争力,为原本在其他地区生产的亚洲出口商品最终组装基地转移提供了便利。私有财产入宪标志着市场建设阶段的结束。

这一阶段,也可称为朱镕基年代,可视为国家为市场留出越来越多空间的年代。经济中民间投资爆炸性增长,在经济中的占比从1992年不到2%到2003年已上升到15%左右(其中部分原因是集体企业重新划分成为民营企业)。1999年,政府将所有产业相关部门整合为商务部和工业与信息技术部。

自此,改革的着眼点放在我称之为市场强化上。两大要素:逐步扩大社会安全网(养老、医疗、社会福利)和产业政策的回归。“技术产业政策”在1978年后一直处于守势,在朱镕基卸任后再度崛起。2003年体改委并入国家发展计划委员会,成为国家发展改革委。2006年,国家中期科技发展战略出台,同时推出16项超级工程,使产业政策重回前沿。全球金融危机,中国推出巨额经济刺激计划,鼓励产业政策,并要求国有银行和企业助力政策的实施。

中共十九大和习近平总书记的讲话确认了这些政策方向:使市场在资源配置中起决定性作用,坚持公有制主体地位,重视产业政策和科技发展,以实现“新时代第一阶段”(2020-2035年)即社会主义现代化的目标。在这个“新时代”,中国似乎已经找到了自己独特的经济体制,市场经济与国有经济并存,产业政策引领市场。这种体制有其自身的复杂性和问题,但这不是今天的话题。不过,那些以为“过了河”就会出现类似于经合组织国家的熟悉的市场经济的人们,应该重新思考一下了。
 
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