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东道国可以做些什么来管理风险并吸引其他私人投资者

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投资者希望确保他们的投资受到可预测和稳定的规则监管,并得到保护不受政府任意行为的影响。政府经常使用的基本工具是通过投资条约和法律为投资提供明确的保护。

在最近的一份工作论文中,我们使用了一个包含21个“一带一路”样本国家几乎全部投资法和国际投资协定的数据库,分析了“一带一路”国家通过这些法律工具提供投资保护的现状。遵照法律和国际政治经济学文献的常规,我们根据对17项国内投资法和648项国际投资协定的文本内容编码,建构了投资保护的量化指标。除保护外,我们还对明确允许国家留有空间采取合法监管行动的例外情况进行了“平衡”分析。

我们的主要研究结果是什么?

我们的研究结果显示,在法律文件(国际投资协定和投资法)和各国之间以及同一项目走廊内,保护水平都是参差不齐的。我们发现在投资法和国际投资协定样本之间投资保护的建构分数存在明显差异。在国家层面,有一个有趣的 “一带一路”样本经济体类型(图1)。有一组国家值得注意,他们有很多后备投资项目,但其投资法和国际投资协定(左上象限)提供的法律保护水平却很低。这些国家可以通过完善法律文件来降低投资风险。

图1:中国的投资法律保护和在建及后备“一带一路”投资项目

注:“一带一路”投资数据来自基于公开可用项目信息的WIND数据库。投资法的保护高低表示保护低于和高于样本的中位数。红色虚线代表投资的中值和国际投资协定的现有投资保护水平。

由于许多“一带一路”项目是跨境项目,依赖于整个网络中基础设施的完成,因此改善投资保护只有在解决了互联互通走廊中最薄弱的环节时才会有效。国家层面投资法律保护的差异转化为“一带一路”项目内不同程度的潜在风险。例如,撒马尔罕到马什哈德铁路升级改造经过乌兹别克斯坦、土库曼斯坦和伊朗三国,其保护水平从中到低(图2)。

图2: “一带一路”铁路沿线的国际投资协定保护

注:国际投资协定保护是所有合作伙伴国投资保护的汇总分数。低、中、高保护水平由样本中第33和第67百分位数定义。

那么,是什么原因造成整体保护水平的差异?

我们发现,总体保护水平的差异是由待遇标准的实质性差异和争端解决机制的可用性以及各国签署协定的对象所造成的。例如,待遇标准的差异——即东道国必须给予投资 “待遇”保障的义务——是通过有关征收和转移的规定造成的。尤其重要的是评估的所有投资法在透明度上分数始终偏低。鉴于 “一带一路”项目的整体制度框架不够明确,这种缺乏透明度保障可以说明全球投资者面临的风险。国家拥有的国际投资协定伙伴国网络也会导致保护不足。通过扩大与战略合作伙伴的国际投资协定覆盖范围,可以显著扩大对潜在投资者的保护。

法律保护的质量取决于其执行机制。由于这些国家中很多缺少有效的制度和法院系统,执法方面的挑战给投资者带来了额外的风险。在我们样本国家中有三分之二的国家在全球治理指标中的法治指数排名低于全球第40百分位数。执法不力反映在违法案件中:21个样本国家中有12个国家有4个以上投资者与国家之间的纠纷案件。即使投资者获得有利的仲裁裁决,裁决本身的执行可能也具有挑战性。

各国如何更好地应对投资风险?

各国可以通过多种方式加强投资保护。关于国际投资协定,协定较少的国家可考虑与战略相关合作伙伴(大型经济体)谈判签署更多的协定。拥有老一代国际投资协定和过时的投资法的国家可以考虑系统地推进这些法律协定的现代化。需要在法律和协定中全面加强有关透明度的条款。

除了加强法律文件中规定的保护水平外,各国还应考虑明确规定给自己一些政策和监管的灵活性。对于一些国家而言,考虑到“一带一路”的后备项目(尚未实现)以及对债务融资的高度依赖,重要的是对投资保护框架进行升级,同时系统地确保充分的平衡。

应采取措施解决执法不力问题,例如使用有效的争议解决机制和加入相关的国际公约。此外,重要的是加强政府机构的能力,使其能够理解对投资者的法定承诺,确保有效执法,以及改善为投资者提供的整体服务。诸如建立信息共享平台和出版适用法律法规指南等软性举措有助于缩小信息不对称,为投资者带来更大的清晰度和可预测性。

*注:虽然投资保护还取决于许多其他法律文件,但我们仅关注国内投资法和国际投资协定,这两者都是比较标准化的工具,体现出国家投资政策体制中投资保护的基本原则。我们关注的是陆上走廊沿线国家。有关样本的详细说明,请参阅工作论文

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