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Ce qui Compte, ce n’est pas le Comment mais le Pourquoi

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Il ne se passe guère de semaine sans que j’entende quelqu’un affirmer que ce qui importe, ce n’est pas ce qu’on fait mais la manière dont on le fait. Prenez la réforme des subventions énergétiques au Moyen-Orient et en Afrique du Nord. Le débat porte non pas sur le principe de la réforme (chacun convenant qu’elle est utile) mais sur ses modalités. On entend d’ailleurs les mêmes arguments quand il s’agit de la réglementation des activités commerciales, de l’éducation, de l’agriculture ou de la santé. Et, je l’admets, j’ai alimenté moi aussi cette tendance, comme d’autres d’ailleurs sur ce blog
 
Les réformes s’imposent dès lors que les dispositions politiques ou institutionnelles en place deviennent contreproductives. Mais avant de s’intéresser à la manière de procéder, nous devrions nous demander pourquoi une politique a vu le jour, pourquoi elle a perduré si longtemps et pourquoi elle n’a jamais été réformée auparavant. Car une politique ne tombe pas du ciel. Sa longévité ne s’explique pas par un simple oubli. Et ce n’est pas non plus parce qu’il lit un jour un livre, un article ou un billet consacré à l’art de réformer qu’un décideur choisira de tout remettre à plat.

En fait, ces distorsions (un moyen concis de dire « politiques et institutions contreproductives ») existent et persistent parce que ceux qui détiennent le pouvoir politique en profitent. En Égypte, les entreprises liées au régime en place font partie de celles qui consomment le plus d’énergie et qui, de facto, ont tout à gagner des subventions énergétiques. En Tunisie, les freins aux investissements étrangers dans certains secteurs protégeaient les entreprises du clan de l’ancien président Ben Ali, ce qui leur a permis de capter 20 % des bénéfices dégagés par l’économie nationale. En Inde, hommes politiques et fonctionnaires tolèrent l’absentéisme des enseignants dans les établissements publics parce que ceux-ci font campagne pour les premiers et graissent la patte des seconds pour obtenir un transfert. Et dans de nombreux pays d’Afrique, des réglementations bloquant l’accès à l’industrie du transport routier continuent d’exister (renchérissant ce faisant le coût des transports) parce que telle personne apparentée au chef de l’État détient le monopole du secteur.

Dans ces conditions, dire aux gouvernements qu’ils doivent réformer ou leur montrer comment faire est, à tout le moins, inutile. Et pourtant, documents d’orientation et rapports se concluent invariablement par un chapitre consacré aux « recommandations pratiques ». Ma préférée ? C’est celle-ci : « le gouvernement devrait augmenter ses dépenses en faveur du secteur X ». Mais les auteurs se sont-ils demandé pourquoi les autorités n’avaient pas misé davantage sur ce secteur ? Elles ont peut-être privilégié l’équilibre politique car, en dépensant plus pour le secteur X, elles doivent raboter les allocations ailleurs. Ce qui serait intéressant, c’est que l’étude pointe les secteurs à mettre à la diète.

Si l’on se dit que ces distorsions sont l’expression d’un équilibre politique, on comprend mieux l’origine d’une autre antienne « : celle selon laquelle « il n’y a pas de formule unique ». Elle fait souvent partie des critiques adressées aux économistes, dans la mesure où telle réforme (la libéralisation des échanges par exemple) introduite dans plusieurs pays a donné des résultats différents (parfois même catastrophiques). En réalité, l’analyse économique mettant en évidence les avantages de la libéralisation des échanges s’applique bien à chacun des pays concernés. Le problème se situe au plan politique : dans certains cas, des groupes puissants sont parvenus à saper la réforme alors qu’ailleurs, les bénéficiaires de la réforme ont réussi à la préserver. Dani Rodrik défend le même argument dans son ouvrage One Economics, Many Recipes.

Si ces distorsions sont la traduction d’un équilibre politique, comment pouvons-nous y remédier ? Toutes les recommandations, y compris celles que l’on peut lire sur ce blog, sont-elles inutiles ? Bien sûr que non. La plupart d’entre elles (mais pas toutes, malheureusement) découlent d’une analyse révélant les gains et les coûts de telle ou telle réforme. Ces travaux (et leurs liens avec les réformes à engager) sont extrêmement précieux, non pas parce qu’ils disent aux décideurs ce qu’ils doivent faire mais parce qu’ils informent le grand public qui, en général, aura tout à gagner du changement préconisé. Ils peuvent donc nourrir un débat informé avec les citoyens et augmenter ainsi les chances d’obtenir un consensus sur la réforme envisagée. Et c’est lorsqu’il y aura consensus politique qu’un dirigeant sera probablement disposé à faire sienne une recommandation — et non pas parce qu’il l’aura découverte dans un rapport. Le but principal de ce blog est bien de relayer ces analyses au sein de la population.

Mais nous pouvons sans doute aller au-delà d’une simple mission d’information. Nous avons désormais une idée plus précise de la manière dont les élites politiques parviennent à détourner les politiques publiques à leur profit. Forts de ce savoir, nous pourrions concevoir des réformes capables de minimiser les risques d’une telle captation. Jim Robinson, qui parle à ce propos de « politiques à l’abri des ingérences du politique », en doute. Pourquoi ? Parce que nous ne comprenons pas ce qui motive les hommes politiques. Mais depuis la parution de son ouvrage, voici neuf ans, nous avons fait des progrès en la matière. Alors, si nous tentions notre chance ? Toutes les suggestions sont les bienvenues !

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