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La Corruption est un Sujet moins Tabou Aujourd’hui qu’il y a Vingt-cinq ans. Pourquoi ?

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Pour ceux d’entre nous qui nous sommes intéressés à la corruption pendant l’essentiel de notre carrière, le constat est évident : quelque chose s’est passé au tournant des années 1990 dans la manière dont la communauté du développement envisageait la corruption et son impact sur le processus de développement. L’évolution a d’abord été timide : la réticence à aborder une question dont on pensait qu’elle débordait largement dans la sphère politique a persisté tandis qu’il était toujours plus question de l’importance de la « bonne gouvernance » pour un développement réussi. Comment expliquer un tel changement ? La première raison qui vient à l’esprit, c’est la chute du mur de Berlin et l’effondrement consécutif de l’économie planifiée, longtemps considérée comme une alternative viable à l’économie de marché. Personne n’en doutait : la faillite de la planification ne devait rien à des politiques monétaires inadaptées mais tout aux manquements généralisés des institutions, parmi lesquels un cocktail délétère fait d’autoritarisme (et donc d’impunité) et de corruption.

À la suite de l’écroulement de l’économie planifiée à la fin des années 1980, la communauté internationale a dû aider les pays concernés à réussir leur transition à la fois vers des formes démocratiques de gouvernance et vers l’économie de marché. Il est alors apparu qu’il ne suffirait pas de maîtriser l’inflation ou de réduire les déficits budgétaires : du jour au lendemain, les économistes ont dû élargir leur champ de réflexion au-delà des politiques macroéconomiques conventionnelles. La disparition de l’économie centralisée signait aussi la fin de la guerre froide, ce qui a bien évidemment influé sur la tendance de la communauté internationale à jeter un voile pudique sur des cas flagrants de corruption là où les loyautés idéologiques avaient parfois conduit à un aveuglement collectif. À la fin des années 1980, Mobutu s’est ainsi retrouvé ostracisé par des bailleurs de fonds qui n’étaient plus disposés à récompenser sans broncher sa fidélité impeccable à l’Occident tout au long de la guerre froide.

Deuxième facteur expliquant cette évolution : l’exaspération grandissante face aux souffrances des populations en Afrique et dans d’autres régions en développement. Alors que la lutte mondiale contre la pauvreté commençait à porter ses fruits, notamment en Chine, le nombre de pauvres ne cessait d’augmenter sur le continent africain. Je me souviens parfaitement des efforts du personnel du FMI (où j’ai travaillé comme économiste à la fin des années 1980 et au début des années 1990) — surtout en Afrique — pour dépasser le seul horizon de la stabilisation macroéconomique afin d’ouvrir la voie à des réformes structurelles et institutionnelles. Et pour cela, il fallait prendre acte de la corruption omniprésente.


Les chercheurs ont eux aussi contribué à cette évolution, notamment par leurs analyses sur l’importance des droits de propriété, de l’éducation et de la formation ou des institutions. Des travaux empiriques ont commencé à mettre en évidence la corrélation entre le développement des institutions d’un pays à l’autre et leur développement économique (je vous recommande, entre autres, le travail d’Acemoglu et al., « Institutions as the Fundamental Cause of Long-Run Growth », Handbook of Economic Growth, Elsevier, 2004). À partir de là, la corruption est devenue pour un nombre croissant d’économistes une problématique relevant de leur champ de compétences et cette évolution a permis de mieux cerner l’impact économique du phénomène (j’y reviendrai dans un prochain billet).

Mais l’accélération de la mondialisation, au début des années 1980, a elle aussi joué un rôle important en entraînant, grâce aux technologies qui ont accompagné son essor, une amélioration notoire de la transparence et des attentes plus fortes de l’opinion publique en faveur de plus d’ouverture et de surveillance. Les organisations multilatérales ont elles aussi été touchées par ces évolutions. Comment auraient-elles pu ignorer ou refuser de voir que les pires autocrates du monde (qui comptaient souvent parmi leurs meilleurs clients) avaient pris la fâcheuse habitude de détourner des milliards de dollars pour les enfouir dans le secret de comptes bancaires offshore ?

Parallèlement, et alors que l’opinion publique internationale était de plus en plus sensible à cette question de la corruption, les années 1990 ont été marquées par plusieurs scandales de concussion ou de corruption impliquant des figures politiques importantes. En Inde et au Pakistan, les accusations de corruption pesant sur des Premiers ministres ont contribué en partie à leur défaite électorale. En Corée du Sud, deux présidents ont été mis sous les verrous après des révélations concernant le versement de pots-de-vin alors qu’au Brésil et au Venezuela, des accusations de corruption ont empêché les présidents en exercice d’aller au terme de leurs mandats. En Italie, des magistrats ont emprisonné un nombre conséquent d’anciens dirigeants politiques de l’après-guerre et révélé l’ampleur des liens de prévarication entre les partis politiques et les milieux d’affaires. Si les progrès ont été moins spectaculaires en Afrique, il ne fait guère de doute que les actes de corruption sont devenus plus difficiles à masquer et que les nouvelles technologies de l’information ont été un précieux allié au service de l’ouverture et de la transparence.

Mais un autre phénomène était à l’œuvre, grâce aux mutations de l’économie mondiale, qui sont venues singulièrement modifier la perception du rôle de la productivité pour assurer la prospérité : la mondialisation a mis en évidence l’importance de l’efficacité. Aucun pays ne pouvait escompter se maintenir sur la scène internationale et conserver des parts de marché dans un environnement de plus en plus complexe sans utiliser au mieux des ressources devenues rares. Et la corruption a profondément pâti de cet état de fait. D’autant que les chefs d’entreprise ont relayé avec plus de force qu’avant la nécessité d’introduire des règles du jeu équitables, soulignant les coûts induits de transactions commerciales faussées par la concussion.
Dans les années 1990, le gouvernement américain a tout fait pour entretenir les discussions autour de cette question au sein de l’OCDE, contribuant ainsi à la sensibilisation de l’opinion internationale. La Foreign Corrupt Practices Act de 1977 interdit aux hommes d’affaires et aux entreprises américains de verser des pots-de-vin à des fonctionnaires de pays étrangers, prévoyant de lourdes peines, y compris d’emprisonnement, pour quiconque est pris la main dans le sac. Les autres pays de l’OCDE n’étant pas soumis à ces restrictions — le versement de pots-de-vin continuant même à être déductible des impôts dans la plupart des cas, au titre des activités réalisées à l’étranger… — les entrepreneurs américains ont commencé à se plaindre, affirmant que cette situation leur faisait perdre des contrats. Des travaux universitaires approfondis ont montré qu’après l’adoption de la loi, les activités commerciales à l’étranger des Américains avaient nettement diminué, comme si ce texte avait effectivement sapé leur avantage comparatif. Ce constat a fortement motivé les autorités américaines, qui ont tout fait pour convaincre les autres membres de l’OCDE de bannir de telles pratiques et, en 1997, l’OCDE adoptait la Convention contre la corruption, marquant ainsi une avancée cruciale sur le plan juridique.

Un autre facteur a contribué à ce changement de mentalités : la publication, à partir de 1993, de l’indice de perception de la corruption (IPC) par Transparency International (TI). Le fait que la corruption soit omniprésente n’a étonné personne, mais ce que TI a démontré, c’est que certains pays arrivaient mieux que d’autres à endiguer ce phénomène. Ses travaux ont grandement contribué à focaliser l’attention du public sur cette question et à légitimer le discours officiel sur ce thème, facilitant ainsi la transition opérée par les organisations multilatérales.

TI a vite reçu le soutien des organisations internationales elles-mêmes. Lors des assemblées annuelles du FMI et de la Banque mondiale de 1996, James Wolfensohn, alors président de la Banque mondiale, a prononcé un discours sans concession, affirmant qu’il était de la responsabilité de tous de lutter contre le « cancer de la corruption ». Surtout, il a largement soutenu les efforts du personnel de la Banque visant à mettre au point une série d’indicateurs de gouvernance, y compris pour mesurer spécifiquement l’étendue de la corruption. C’était là une évolution majeure puisqu’elle a permis à la Banque mondiale d’attirer l’attention sur les questions de gouvernance et de corruption, en s’appuyant sur des indicateurs quantifiés et des données, sans donner l’impression d’interférer dans la politique intérieure de ses pays membres.
 
Voilà donc des pistes d’explication pour mieux comprendre l’évolution de la réflexion autour de la corruption. Dans trois futurs billets, je m’intéresserai aux points suivants : quelles sont les sources de la corruption ? Quel est son impact sur l’économie ? Comment pouvons-nous réagir ?

 

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