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Quelles sont les Sources de la Corruption ?

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Dans un précédent blog j’ai évoqué les facteurs qui concourent à faire de la corruption un sujet désormais central dans les débats autour de ce qui constitue une gestion économique saine. L’origine de la corruption est un aspect connexe : d’où vient-elle, de quoi se nourrit-elle et comment est-elle devenue cet obstacle à un développement économique durable ?

Les économistes semblent d’accord sur un point : l’apparition de pratiques corrompues est liée aux attributs d’un État en matière de répartition des richesses. Pour le meilleur ou pour le pire, l’État a pris une place grandissante dans l’économie au cours des 100 dernières années : en 1913, les 13 plus puissantes économies du monde (qui assuraient l’essentiel de la production mondiale) affichaient un rapport dépenses publiques/PIB d’environ 12 %. En 1990, ce rapport était passé à 43 % et, dans bien des cas, il dépassait les 50 %. Cette montée en puissance est associée aux multiples avantages découlant du contrôle de l’État mais aussi aux différentes solutions dont dispose un État pour imposer des coûts sociaux. Même si omniprésence étatique ne rime pas toujours avec corruption généralisée — les pays nordiques le montrent bien — il faut reconnaître que plus les interactions entre fonctionnaires et citoyens sont nombreuses, plus les occasions pour les seconds de vouloir graisser la patte aux premiers (pour bénéficier d’avantages indus ou pour s’affranchir de responsabilités ou de coûts qui leur incombent) augmentent.

Gouverner, cela consiste bien souvent à accorder des licences ou des permis. Du premier au dernier jour de sa vie, un citoyen lambda aura des contacts avec l’administration ou avec un fonctionnaire, que ce soit pour obtenir un certificat de naissance ou un passeport, acquitter ses impôts, créer une entreprise, conduire une voiture, officialiser une transaction immobilière, commercer avec l’étranger, vendre un bien ou un service au gouvernement, embaucher un salarié, construire sa maison… j’en passe, car la liste serait trop longue.

Le très intéressant rapport annuel de la Banque mondiale Doing Business recense ainsi les règles encadrant la pratique des affaires dans 189 pays. Le tableau qu’il trace pour un grand nombre de pays laisse songeur. Je vous invite à consulter le site web du rapport pour comprendre pourquoi tant d’entreprises de par le monde doivent affronter des montagnes de paperasserie et autres règlements bureaucratiques. Les données présentées démontrent sans équivoque que la plupart des gouvernements découragent l’esprit d’entreprise dans leurs propres secteurs privés. Sans surprise, la prévalence de la corruption est fortement corrélée au poids de la bureaucratie et de la réglementation. La figure suivante reprend le classement établi par Transparency International dans son dernier indice de perception de la corruption (IPC) ainsi que les classements de l’édition 2014 de Doing Business pour 175 pays. La conclusion saute aux yeux : plus la bureaucratie règne, plus le pays est corrompu (le coefficient de corrélation est de quasiment 0,80).
 




Plusieurs enquêtes révèlent que les relations avec l’administration absorbent un temps et des ressources considérables pour les entreprises. Celles-ci peuvent être tentées de verser un pot-de-vin pour accélérer la procédure et optimiser les résultats sachant que, dans un grand nombre de pays, la seule solution pour préserver son avantage comparatif consiste à soudoyer régulièrement les fonctionnaires. Plus un système économique et juridique fonctionne mal et plus les règlementations sont pesantes, plus les particuliers et les entreprises auront tendance à vouloir court-circuiter certaines étapes, en versant des dessous-de-table. La littérature regorge d’exemples. En Union soviétique, pour n’en citer qu’un, la corruption était quasi consubstantielle à la planification centralisée : un système absurde et tellement rigide alors qu’il prétendait allouer effectivement les ressources, que les directeurs d’usines tentaient par tous les moyens de gagner en flexibilité. Plus les règles sont stupides, plus les membres d’un système sont contraints de les contourner.

En 1964, un chercheur de Harvard, Nathanael Leff, publiait une analyse tout à fait originale où il montrait que ceux qui voient dans la corruption un phénomène à condamner systématiquement assument implicitement que les gouvernements sont bien intentionnés et décidés à mettre en œuvre des politiques propices au développement économique. Lui estimait en fait que, bien souvent, les politiques sont avant tout conçues pour servir les intérêts de l’élite dirigeante. Avec son collègue Nye, ils en sont venus à penser que la corruption constituait une forme de réponse aux distorsions du marché, à la bureaucratie, à des règlementations excessives et aberrantes et à des politiques inadaptées, mais que tous ces facteurs étaient, par ricochet, influencés par le degré de corruption d’un pays donné, du fait d’une relation réciproque symbiotique faisant de la corruption un problème social et économique éminemment complexe à résoudre. S’il est vrai que les dessous-de-table et la corruption constituent parfois une réaction à des distorsions, nous verrons dans un prochain billet que loin d’améliorer l’efficacité ambiante, la corruption fait peser des coûts très lourds sur la société, à de multiples niveaux.

Le système fiscal est lui-même souvent source de corruption, surtout lorsque la législation qui le sous-tend est imprécise ou difficile à comprendre, ce qui laisse aux inspecteurs et aux contrôleurs une marge d’interprétation considérable. Une législation fiscale opaque donnera lieu à des « compromis » malsains entre inspecteurs et contribuables. Plus généralement, les différentes formes d’organisation du secteur public et les politiques peuvent susciter des comportements corrompus. Nous l’avons vu, la présence imposante de l’État dans l’économie et, en particulier, l’offre de biens et de services à des prix inférieurs à ceux du marché, offrent un terreau fertile à la corruption. Afin de gérer une demande excédentaire, elles créent invariablement une forme de rationnement, ce qui permet à tel(s) ou tel(s) agent(s) de la fonction publique d’agir à sa discrétion.

Je me souviens d’une réunion à la banque centrale de Russie, en mai 1992. On nous avait présenté une annexe de plusieurs pages recensant les taux de change appliqués pour l’importation de dizaines de produits, allant des voitures de luxe aux poussettes pour bébés en passant par des médicaments. Quelques fonctionnaires avaient réussi à multiplier les règles obscures régissant les taux à appliquer ce qui, bien entendu, était la porte ouverte à tous les abus. Le même système s’appliquait aux quotas d’exportation, de sorte que les bénéficiaires d’une licence pouvaient jouer sur les écarts de prix, énormes, entre le prix pratiqué sur le marché intérieur et celui en vigueur sur les marchés internationaux. Autre héritage de l’Union soviétique, le système de crédits orientés (essentiellement des prêts fortement subventionnés à l’agriculture et à l’industrie). Comme ils bénéficiaient de taux d’intérêt ridiculement négatifs (en termes réels), la demande était inhabituellement forte et, bien entendu, les critères d’attribution parfaitement opaques. Si l’on comprend bien comment ce type de produits pouvait induire la corruption, il est moins évident d’en saisir les implications pour l’efficacité de l’économie russe. Il va sans dire que les crédits accordés parvenaient rarement à leurs destinataires, les agriculteurs, mais profitaient plutôt à celui qui avait fait l’offre la plus élevée et qui utilisait ensuite le fruit de la vente pour acheter des devises et alimenter l’évasion de capitaux (sachant que les crédits n’étaient jamais remboursés ou bien en roubles, devise totalement dépréciée). Ces quotas d’exportation ont entraîné des pertes considérables pour le budget russe alors même que le pays traversait une crise économique grave et que les pressions pour augmenter les dépenses sociales étaient, fort logiquement, immenses. Susan Rose-Ackerman, une experte reconnue des questions de corruption, qualifie cette forme de corruption de pots-de-vin qui ramènent le marché (ou l’offre et la demande) à l’équilibre.

Certains de ces dessous-de-table sont des incitations versées aux fonctionnaires. Ils peuvent prendre différentes formes, comme les « bakchichs » (que l’on connaît dans le monde entier), et servent en général à faciliter une transaction (ne pas avoir à faire la queue par exemple). Certains économistes ont pu considérer que ces versements amélioraient en fait l’efficacité globale, puisqu’ils servent à travailler plus vite et que ceux qui estiment ne pas avoir de temps à perdre peuvent agir plus rapidement. Mais Gunnar Myrdal (1968) a montré comment, avec le temps, l’effet incitatif peut s’inverser : les fonctionnaires vont délibérément travailler moins vite ou, pire, inventer des obstacles imaginaires (quand ils ne les créent pas eux-mêmes) pour obtenir une « subvention » supplémentaire. De sorte qu’au final, le bakchich ne sert plus à accélérer une procédure mais plutôt à éviter des retards conçus de toute pièce par des agents corrompus. D’ailleurs, certaines réglementations imposées dans de nombreux pays du monde sont tellement dénuées de justification rationnelle que l’on en finirait par penser qu’elles n’ont d’autre vocation que d’entretenir la corruption...

Loin d’améliorer l’efficacité, le versement de pots-de-vin entretient et renforce cette mécanique infernale. C’est là un vaste sujet. Je renvoie le lecteur intéressé à toute une série d’exemples supplémentaires ici, sachant que, dans mon prochain billet, je m’intéresserai aux conséquences diverses et variées de la corruption.

 

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