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Las distintas recetas para hacer un metro en América Latina

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Foto: El metro de Sao Paulo
Hace poco participé en el Segundo Taller Internacional sobre la Primera Línea del Metro de Bogotá. El objetivo era discutir era ¿cómo financiar y contratar los proyectos de metro en América Latina para reducir los costos, mitigar los principales riesgos y maximizar los beneficios para los usuarios?

La principal enseñanza que saqué de las discusiones es que, aunque no existe una receta única para el éxito, hay un amplio reconocimiento del ingrediente esencial: instituciones gubernamentales fuertes, con la capacidad técnica y de gestión suficientes para preparar y supervisar estos proyectos tan complejos. 

Varias ciudades de América Latina se están embarcando en nuevos proyectos metro, que representan 100 km de nuevas líneas y más de $ 16 mil millones en inversiones:
  • La Línea 1 del Metro de Ciudad de Panamá (el primero en Centroamérica ) abrió el 5 de abril de 2014;
  • el contrato para el proyecto de la Línea 2 del Metro de Lima se adjudicó el 28 de marzo de 2014;
  • Quito está construyendo dos estaciones y planea adjudicar el contrato para el resto de su primera línea de metro este año;
  • Sao Paulo otorgó el proyecto de la Línea 6 en noviembre del año pasado, y se espera que reciba ofertas  para el proyecto de la Línea 18 (monorriel) antes de finalizar 2014.
Estas ciudades han optado por diferentes mecanismos para financiar y contratar sus proyectos:
  • Quito y Ciudad de Panamá, por ejemplo, lo han hecho con contratos financiados exclusivamente por el sector público.  El proyecto de Quito será financiado en partes iguales por el Gobierno Nacional de Ecuador y por el gobierno municipal. El proyecto cuenta ya con ingeniería de detalle y será construido a través de un contrato de obra basado en las cantidades estimadas de ítems de trabajo y su costo unitario. El valor total dependerá de la cantidad final de trabajo que se necesite. En contraste, en Ciudad de Panamá se desarrolló a través de un contrato de suma global, financiado en su totalidad por el gobierno nacional. El contratista se comprometió a diseñar, adquirir los materiales necesarios y construir el proyecto a cambio de un precio fijo. Las dos líneas serán operadas y mantenidas por empresas públicas.
  • Otros gobiernos, como Sao Paulo (Línea 6) y Lima (Línea 2), están contratando a una empresa privada para hacerse cargo de todo y movilizar parte del financiamiento también. El modelo se conoce como Asociación Público-Privada (APP). La  APP se basa en un contrato mediante el cual un consorcio privado se compromete a diseñar, financiar parcialmente, construir, operar y mantener el proyecto durante un largo periodo de tiempo (25 años en Sao Paulo y 35 años en Lima). Los entes públicos a cargo de los proyectos están tratando de movilizar de fuentes privadas un porcentaje de los costos de capital.
  • Por último, un enfoque mixto basado en la combinación de un contrato de obra pública para la construcción con un contrato de concesión para la operación y mantenimiento por parte de un privado, también se ha probado con buenos resultados en el proyecto de la Línea 4 en Sao Paulo.
Los tres modelos tienen ventajas y desventajas. Las APPs permiten al sector público transferir ciertos riesgos al sector privado y reducir la probabilidad de problemas de interfaz entre la construcción y la operación. Sin embargo, estas modalidades están basadas en esquemas contractuales que tienden a ser más caros y difíciles de estructurar y administrar.

Por otro lado, los contratos de obra pública son potencialmente menos costosos, pero si no hay una planificación adecuada, pueden llevar a sobrecostos y demoras en la construcción que son asumidos en su totalidad por el gobierno.

Independientemente del modelo elegido, es fundamental que los gobiernos cuenten con un marco institucional sólido y con equipo de alto calibre que incluya especialistas en ingeniería, geotecnia, operación ferroviaria, transporte urbano, participación ciudadana y comunicaciones; y  gestión ambiental y social, entre otros.

La Compañía del Metro de Sao Paulo, por ejemplo, tiene 764 empleados dedicados exclusivamente a proyectos de expansión y emplea a 89 funcionarios con doctorados o maestrías en áreas relevantes.

La ciudad de Bogotá ha asumido el reto de construir el suyo, y está trabajando en el desarrollo de las instituciones que se requieren para hacerlo. Su exitosa implementación del sistema Transmilenio da confianza de que así será.

Comments

ENVIADO POR Juan Pablo Corredor Pongutá EL

¿Incide la estabilidad?
Yo soy empleado público pero no tengo experiencia en transporte o infraestructura, sin embargo coincido con el autor en la importancia de fortalecer técnica y gerencialmente las instituciones a cargo de estos proyectos.
Me preocupa, particularmente en el caso de Bogotá, la incidencia que tiene la planeación del ordenamiento territorial en el éxito en la ejecución del proyecto y la solución de los problemas que lo generaron.
En nuestro caso el Plan de Ordenamiento Territorial -documento maestro de ordenamiento territorial- presentado por la actual administración, no fue aprobado por el Concejo Distrital -célula representativa colegiada-, lo que nos pone en este momento en un limbo entre un plan expirado y uno nuevo inexistente. Este rechazo se mueve en medio de una negociación política entre el Concejo y el Alcalde sobre diferentes sectores y recursos y no en la discusión de fondo sobre la planeación de la ciudad.
En mi concepto la movilidad es el principal problema de Bogotá en este momento. Las movilizaciones sociales de los últimos dos años en todos los niveles de ingreso han girando en torno a este asunto. Por ello considero que el ejercicio de concertar del horizonte de ciudad para -al menos- las siguientes dos décadas es un requisito básico para cualquier proyecto de amplia envergadura, como son los de transporte.
Esa definición y ese pacto social y político del horizonte de desarrollo de la ciudad permitiría una mejor planificación de proyectos, entre ellos el del metro por ejemplo. No debemos repetir errores como los iniciales de la línea de Medellín, tampoco los de diseño de rutas de transporte masivo como en Cali donde empezaron por zonas de menor flujo de pasajeros y largos tiempos de desplazamiento (semáforos) que no crearon incentivos al uso por lo que hoy no hayan logrado equilibrio financiero.
Bogotá tiene que decidir por dónde quiere que se movilicen las personas, tiene que hacer que el metro pase por las zonas donde la gente hace trámites y trabaja, donde tenga acceso a la oferta pública de servicios culturales y recreativos, en últimas: donde está la gente. Tiene que resolver el nudo de la Calle 92 y de la Av Caracas, tiene que extender la Av 15, resolver cómo agilizar la llegada al Centro, lograr que Fontibón, Kénedy y Soacha ingresen eficientemente. Tiene que decidir.
Esa planificación es la que le da coherencia a los proyectos y contribuye a blindarlos de los avatares de cada administración de turno que al iniciar mandato quieren "ajustar" o "revisar minuciosamente" antes de iniciar su ejecución. Se reduciría ese ego de cada Alcalde que nos tiene hoy con retraso de 4 fases del actual sistema de transporte masivo y los escándalos de corrupción en la última fase ejecutada.
Creo firmemente en que las instituciones encargadas deben tener los mejores profesionales y la mayor capacidad de gestión, pero su legitimidad va de la mano con que exista una planeación clara y firme que enmarque y proteja las grandes inversiones. Con ello se logra la estabilidad que reducirá la posibilidad de sobrecostos, rediseños y retrasos que hacen que obras pasen de ser soluciones a problemas para ser percibidas por la opinión pública como actos de ineficiencia de la administración.
PD. Tengo carro y me aburrí de perder 1.5h en cada uno de los dos recorridos de 13km que hago entre casa y trabajo. Compré bicicleta para llegar a transmilenio en 5mins y tomar una línea cómoda que me lleva en 35 mins a un punto a dos calles de mi oficina. Muy romántico... pero debía ser así?

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