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Para resolver o déficit de infraestrutura, o Brasil precisa gastar melhor - não necessariamente mais

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Obras no Reservatório de Sobradinho, Bahia, Brasil.
Fotos por Marcello Casal Jr./ABr.
Quando será concluída a construção do terminal do aeroporto, que está pela metade? Quando será resolvido o problema dos engarrafamentos nas cidades? Quando o Brasil conseguirá resolver as restrições de capacidade em seus portos secos? Quando o país atingirá seu pleno potencial de eficiência energética? Quando serão consertados os buracos nas rodovias federais?

Faça qualquer uma das perguntas acima e a provável resposta será: “Agora não, pois simplesmente não há dinheiro”. Já virou costume associar o déficit de infraestrutura no Brasil à profunda crise fiscal, que forçou um ajuste brutal dos gastos com investimentos públicos em quase todas as áreas.

Essa noção não está errada, claro, mas também não dá conta de toda a verdade. Os gastos com infraestrutura no Brasil mal cobrem a depreciação; as regras orçamentárias rígidas (que o governo pretende reformar) significam que o grosso dos cortes de gastos, até o momento, tem sido nos gastos discricionários de capital – investimentos, em sua maioria.

Mas mesmo no atual ambiente de restrição fiscal, os órgãos do governo dispõem de recursos alocados para investimentos que não podem ser desembolsados. Claramente, a falta de dinheiro não é o único problema.

É por isso que os dois relatórios regionais mais recentes sobre infraestrutura e seu financiamento são muito bem-vindos e que decidimos lançá-los, oficialmente, na semana passada, em São Paulo. A mensagem principal do estudo Repensando a infraestrutura na América Latina e Caribe - Melhorar o gasto para alcançar mais é que a região pode resolver seu déficit de infraestrutura sem, necessariamente, aumentar muito os gastos. Como isso pode ser feito?

O relatório apresenta alguns pontos simples e necessários para investir melhor:
  • Um plano nacional de infraestrutura que delineie as principais prioridades com base em um diagnóstico das lacunas de serviços - O Brasil tem um plano plurianual de investimentos que mais se parece com uma lista de desejos, sem dotação orçamentária suficiente nem priorização com base em necessidades de desenvolvimento e recursos disponíveis;
  • Uma lista restrita de projetos selecionados com base em critérios objetivos - No caso do Brasil, isso significaria o abandono da prática de emendas orçamentárias no Congresso, que, muitas vezes, não têm as motivações certas e enfraquecem a ligação entre o planejamento e a alocação orçamentária;
  • Uma abordagem plurianual de seleção de projetos e alocação orçamentária - Em tese, o Brasil conta com orçamentos plurianuais, mas, na prática, a previsibilidade do financiamento ao longo dos anos é baixa;
  • Regras orçamentárias que fortaleçam a execução do projeto em vez de apenas controlar os gastos - No Brasil, a falta de disciplina durante a elaboração do orçamento faz com que o “sequestro” orçamentário seja usado como ferramenta de controle fiscal, comprometendo, assim, a execução do processo;
  • Um conjunto de salvaguardas sociais e ambientais para administrar os riscos – O Brasil tem leis e normas de alto nível, mas a capacidade de implementação é limitada.
Quando avaliamos o Brasil de acordo com essas normas, fica fácil entender por que os programas emblemáticos de investimento público do passado tiveram um impacto tão limitado na resolução do déficit de infraestrutura do país. Essa experiência e a falta de espaço fiscal renovaram o entusiasmo em soluções advindas do setor privado. Mas será que esse é o caminho certo?




Como indica o documento Financiamento Privado de Infraestruturas Públicas através de PPPs na América Latina e Caribe, o setor privado não é nenhuma panaceia. Quando o projeto é mal fundamentado e avaliado, o setor privado não vai querer financiá-lo ou executá-lo, ou então solicitará compromissos generosos do setor público para compensar os riscos decorrentes da má elaboração.

Além disso, vários países da América Latina e Caribe terceirizam a elaboração de projetos para o setor privado por meio de propostas não-solicitadas, gerando potenciais conflitos de interesses e, na prática, enfraquecendo a concorrência e motivando a frequente renegociação de contratos.

Embora os governos sejam favoráveis às parcerias público-privadas (PPPs) porque o financiamento não pesa nas contas públicas, na realidade o setor privado tampouco paga pela infraestrutura (quem paga são os usuários; quando eles não pagam, a conta fica para os contribuintes). O papel do setor privado é aumentar a eficiência por meio de melhor governança.

Quando a regulamentação é mal concebida e a administração dos contratos, deficitária, as concessionárias privadas não têm muito incentivo para garantir um desempenho melhor do que no setor público. O resultado final pode acabar sendo uma PPP cara e de baixo desempenho, com usuários prejudicados por taxas mais elevadas e serviços de má qualidade.

Por outro lado, quando os usuários podem pagar pelos serviços de infraestrutura - ou quando há alguma outra forma de realizar um teste de mercado para saber quem os custeará -, quando os projetos são bem planejados, e os contratos, bem elaborados, os projetos de PPPs talvez nem necessitem recursos públicos.

O crescente interesse de investidores institucionais - como fundos de pensão e seguradoras - em ativos de longo prazo com retornos atraentes significa que existe uma grande fonte de financiamento de longo prazo que, até o momento, permanece inexplorada na América Latina, inclusive no Brasil, que conta com um dos maiores mercados de capital da região.

Então, o que os investidores e formuladores de políticas do Brasil acharam desses dois relatórios? A apresentação em São Paulo foi seguida por um painel de discussão e, claro, todos os palestrantes foram questionados sobre o que seria necessário para resolver o déficit de infraestrutura no Brasil. A resposta surpreendeu quem esperava ouvir "mais recursos financeiros".

Todos os oradores confirmaram que o fator mais relevante no Brasil, atualmente, não é a falta de dinheiro, mas a necessidade de melhor priorização dos projetos, um arcabouço regulatório mais confiável, melhor governança e supervisão dos operadores e das concessionárias, bem como uma política macroeconômica estável.

Para mim, essa convergência de perspectivas foi algo inesperado e motivador. As mudanças acontecem com base em um diagnóstico consensual. No final das contas, o déficit de infraestrutura é uma área em que os recursos financeiros talvez sejam menos importantes do que se imaginava. Essa é uma boa notícia para o Brasil e - neste período de escassez de capital - também para o Banco Mundial.

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