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On n’a rien sans rien — ou comment nous avons compris ce qui empêche l’administration sénégalaise de se réformer

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Ce qu’il y a de frustrant avec les réformes « descendantes », c’est qu’elles donnent rarement les résultats escomptés.
Prenez le Sénégal : selon une nouvelle étude, ce pays a réformé 68 fois son administration publique depuis son indépendance, il y a 58 ans. Des réformes qui, dans 14 cas, visaient spécifiquement la qualité des services à la population. De leur côté, les bailleurs de fonds ont financé 27 projets ayant une composante « réforme du secteur public » entre 1988 et 2008, pour une enveloppe globale de plus de 11 milliards de dollars.

Pour autant, depuis 1996 (a), le pays ne cesse de reculer dans le classement des indicateurs de la gouvernance dans le monde, plombé par une fonction publique apathique et de moins en moins équipée pour offrir des services publics modernes.
 
Lorsque le gouvernement sénégalais a sollicité à nouveau notre aide pour améliorer les services publics essentiels, nous avons donc plaidé pour une démarche « ascendante ».
 
L’enjeu de notre projet, qui suivait une approche axée sur l’obtention de résultats rapides, était de rationnaliser deux services publics clés en 100 jours. Et, pour y parvenir, nous avons demandé au gouvernement sénégalais de mobiliser lui-même son administration et ses ressources. Afin de mieux comparer les résultats obtenus, le choix a délibérément porté sur deux institutions très différentes l’une de l’autre : d’un côté, le ministère de l’Urbanisation et, de l’autre, la Sénégalaise des eaux (SDE), une entreprise privée de services publics. Plutôt réussi (pour en savoir plus, lisez ce billet), le projet a permis de réaliser une micro-analyse étonnamment féconde de la culture institutionnelle, de toutes ces règles et mécanismes d’incitation tacites inhérents à la fonction publique sénégalaise qui l’empêchent d’avancer.
 
Si l’équipe de l’entreprise privée a très vite maîtrisé le défi, il n’en a pas été de même chez les fonctionnaires, qui ont eu du mal sur les principes de base d’une bonne administration : travail d’équipe, planification, transparence et partage d’informations. En 48 heures, le personnel de la SDE chargé du projet avait défini les objectifs à atteindre, élaboré un plan de mise en œuvre et lancé un audit. Les agents du ministère n’étaient quant à eux absolument pas préparés pour ce type de travail. Même la constitution de l’équipe a donné lieu à des tensions et des négociations internes. Les objectifs définis étaient plutôt vagues et trop ambitieux pour le délai fixé et aucun diagnostic de la procédure n’a jamais été réalisé. D’ailleurs, pour des raisons encore inexpliquées, l’ensemble du processus et l’équipe ont brusquement été transférés, à mi-parcours, à un autre service du ministère.
 
Que faut-il améliorer ?
 
En voulant optimiser les procédures, nous avons involontairement créé les conditions d’une micro-analyse inédite du mode de fonctionnement de l’administration sénégalaise et des problèmes structurels profondément ancrés qui l’empêchent de progresser.
 
Tout au long de cette initiative pilote de 100 jours, nous avons vu passer au rouge pratiquement tous les signaux attestant des problèmes de gestion et de gouvernance : les rapports hiérarchiques et formels au sein du ministère déresponsabilisent les fonctionnaires, qui ne font preuve d’aucune initiative personnelle ou n’ont pas de vision d’ensemble d’un problème ; les politiques internes provoquent rétention d’informations et ostracisme ; et le mode de travail, procédural à l’extrême, cloisonné et organisé à la tâche, interdit l’échange fluide d’informations et la collaboration. En outre, l’absence d’environnement normatif ralentit le travail à tous les niveaux, y compris aux plus hauts échelons du ministère.
 
Sans surprise, un tel environnement est la porte ouverte à l’obstruction et à l’enracinement de mécanismes d’incitation biaisées. Les informations incomplètes fournies aux requêtes des employés de bonne foi, l’absence de « tableaux de bord » pour traiter l’avancement des demandes au sein de l’administration et les faibles pressions exercées sur les fonctionnaires pour réunir et fournir systématiquement des informations favorisent tous la défense de prés carrés — une observation ultérieurement confirmée par une évaluation indépendante.
 
Une expérience surtout utile pour le secteur public
 
Malgré tout, l’équipe du secteur public est parvenue à résoudre une série de problèmes opérationnels et financiers épineux et à arracher — in extremis — quelques résultats convaincants : déblocage de ressources pour les transports et la communication, remise en état d’un système interne de messagerie, mise en place d’un dispositif de suivi des procédures et création d’un groupe de travail unique pour les études techniques.
 
De fait, cet exercice a finalement davantage profité aux fonctionnaires, confrontés à de multiples difficultés, qu’à l’équipe du secteur privé. Malgré un processus assez anarchique conduit à huis clos, l’équipe du ministère a fait preuve de capacités impressionnantes — même s’il a fallu une aide extérieure pour opérer une synthèse à la dernière minute, lors de l’atelier de clôture du projet. Contrairement à l’équipe du secteur privé, qui s’est appuyée sur des compétences et des outils préexistants, l’équipe ministérielle a dû faire sa propre révolution professionnelle. Ce faisant, les fonctionnaires impliqués ont réalisés leur potentiel, fiers de constater que leurs efforts volontaires avaient porté leurs fruits.
 
Conclusion, pour faire changer les choses et renforcer l’efficacité du secteur public, il est judicieux d’impliquer les équipes concernées — un constat conforme aux approches et aux outils de mise en œuvre qui insistent de plus en plus sur l’importance de la qualité pour obtenir des résultats concrets en matière de développement.
 
Deuxième enseignement : ne jamais désespérer (ou alors modérément) et ne pas oublier que, plus une tâche est difficile, plus votre travail sera utile pour vos partenaires.
 
La sagesse populaire le sait bien : on n’a rien sans rien…