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Priorizar las inversiones en infraestructura: El camino de largo plazo de Panamá hacia las APP

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Nota del editor: el Grupo Banco Mundial está comprometido con ayudar a los gobiernos a tomar decisiones informadas con respecto a mejoras en el acceso y la calidad de los servicios de infraestructura, incluyendo, donde sea apropiado, a las
asociaciones público-privadas (APP) como una de las opciones. Este enfoque es aún más eficaz si se trabaja en: fortalecimiento de datos, desarrollo de capacidades y desarrollo y prueba de herramientas, promoción de la divulgación y cooperación con todas las partes pertinentes.

El Grupo Banco Mundial posee herramientas que permiten tomar decisiones mejor informadas sobre las APP. En esta serie de tres entregas  del blog de las APP, Cledan Mandri-Perrott y Darwin Marcelo del Banco Mundial presentan el Marco de Priorización de Infraestructuras (IPF, por sus siglas en inglés), una de las herramientas APP disponibles para los profesionales del ramo. Ellos explican cómo el IPF puede ayudar a los gobiernos a conciliar diversas necesidades de infraestructura y describen su aplicación. Para obtener más información respecto a esta y otras herramientas, por favor visite la página de
Herramientas APP.

En Panamá, un entorno económico saludable y un apoyo institucional entusiasta proporcionaron el terreno de prueba ideal para el Marco de Priorización de Infraestructuras (IPF) del Banco Mundial. El crecimiento del PIB del país y el dinamismo económico en 2014 motivaron un ambicioso programa de inversión pública, acompañado de un gran número de propuestas de proyectos de infraestructura  presentadas al Ministerio de Economía y Finanzas. Aunado con el compromiso político de reducir el déficit fiscal, Panamá decidió implementar proyectos seleccionados durante un período estratégico de cinco años.

Inicialmente se aprobó una metodología para priorizar a través del Plan Estratégico del Gobierno Panameño 2015-2019, llamando a priorizar sistemáticamente las inversiones públicas que tuvieran en cuenta factores socioeconómicos y ambientales. Acorde con la Ley de Responsabilidad Fiscal Social de 2008, el Plan Estratégico del Gobierno establece áreas para la inversión en los sectores económico, social, de infraestructura, desarrollo de personas, ambiental y de gobernanza, por un período de cinco años. El Plan 2015-2019 se basa en alcanzar la equidad social, mejorar las condiciones de vida de todos los panameños y un crecimiento económico sostenible.

El Plan Estratégico representa alrededor de US$19.500 millones en inversiones públicas durante los próximos cinco años. De este total, el 15,2 por ciento (US$2960 millones) está asignado a proyectos viales, mientras que el 18,9 por ciento (US$3690 millones) está asignado a agua y saneamiento. El Plan Estratégico también se vincula al Plan de Inversión a Cinco Años, que especifica asignaciones a varios ministerios, agencias y corporaciones públicas para gasto público.

El Marco de Alianza con el País (MAP) del Banco Mundial con Panamá para el período AF15-AF21 también aboga por asistencia técnica para priorizar proyectos de infraestructura (p. 19). De acuerdo con el Plan Estratégico y el MAP, en abril de 2015 el Ministerio de Economía y Finanzas de Panamá se acercó al Banco Mundial para la realización de una   asesoría técnica destinada a priorizar un conjunto de proyectos en los sectores de transporte y agua y saneamiento. Un total de 19 proyectos de transporte y 35 de agua y saneamiento fueron incluidos en la solicitud piloto del IPF.

Los planificadores de varias agencias, en consulta con el Ministerio de Economía y Finanzas y un equipo del Banco Mundial, acordaron un conjunto de variables para un Índice social y ambiental (ISA) y un Índice financiero y económico (IFE). Las variables ISA elegidas en un principio incluían un número de beneficiarios (BEN), puestos de trabajo directos durante la implementación (EMP), número de pobres servidos por el proyecto (POBRES), riesgo social y ambiental (RSA) y huella de carbono (CO2). El análisis final solo utilizó las primeras tres, debido a problemas con la información y falta de especificidad respecto a la variable de riesgo. Actualmente se está trabajando para mejorar la calidad de la información.

Desarrollo de la infraestructura panameña
La infraestructura es una parte importante de los objetivos estratégicos de Panamá. Esto se asienta en el deseo de reducir las limitaciones de infraestructura sobre el PIB per cápita (ver Loayza et al, 2004; y Araujo et al, 2014), y en el reconocimiento de que el crecimiento nacional tradicionalmente ha llegado de la mano de sectores del transporte, comercio y construcción. La construcción se convirtió en un motor económico clave gracias a la inversión (pública y privada) en infraestructura residencial y no residencial (1,9 por ciento de contribución al PIB en los últimos cinco años). Estos sectores también generaron la mayor parte del empleo de 2007 a 2012, en particular entre trabajadores no capacitados (Banco Mundial, 2015).

Si bien hay evidencia de limitaciones económicas debido a su infraestructura, Panamá figura bien en las comparaciones internacionales: es uno de los países más competitivos de la región en desarrollo de la infraestructura, de acuerdo al Índice de Competitividad Global preparado por el Foro Económico Mundial (WEF, según siglas en inglés), y el país se posicionó a sí mismo como un polo comercial y logístico clave, naturalmente centrado en el Canal de Panamá. Sin embargo, ciertos subsectores de la infraestructura han quedado rezagados, incluidas la conectividad urbana y la energía.

Transporte
Las carreteras son el eslabón más débil de Panamá respecto a su infraestructura comercial. Al contrario de la elevada posición que ocupa en los listados internacionales de infraestructura portuaria y aeroportuaria, Panamá ocupa la posición número 44 en calidad de la infraestructura vial (WEF, 2015), mientras que la densidad vial es una de las más bajas en América Central. Corregir esta situación es de particular importancia, dado que Centroamérica aún no ha sacado provecho de los beneficios potenciales de la integración y conectividad comercial regional. La red física limita el comercio bilateral, mientras que los costos logísticos pueden representar hasta un 50 por ciento del precio final de los bienes comercializados. Los cálculos indican que las exportaciones podrían duplicarse con la integración (Marcelo et al, 2010).

Agua
Mientras que el 94 por ciento de la población panameña tiene acceso a una fuente de agua mejorada, apenas el 73 por ciento tiene acceso a saneamiento mejorado (Banco Mundial, 2015). Las necesidades de desarrollo en el sector se concentran en las comarcas,[1] donde muchos residentes tienen poco o nulo acceso a una fuente de agua o saneamiento mejorados. Si bien la calidad, cobertura y confiabilidad del servicio público en general son más bajas en las áreas rurales dispersas, las mismas son particularmente pobres en las comarcas (Banco Mundial, 2015). Una cobertura insuficiente de la red de agua y saneamiento tiene consecuencias importantes sobre la salud infantil, incluida la prevalencia de diarrea y la esperanza de vida en general. Como tal, si mejorar el acceso al agua y al saneamiento en las comarcas pasara a ser un objetivo clave dentro del menú de políticas, el mismo podría ser codificado en los análisis futuros a través de su inclusión en el indicador socioambiental.

Se han observado problemas de coordinación, dado que las inversiones en infraestructura pueden llevarse a cabo de manera paralela, sin un plan sectorial integrado de inversiones. Es por esto que priorizar en forma estructurada tiene mucho que ofrecer en términos de organización en la selección de proyectos, tanto dentro como entre agencias hídricas. Un paso hacia una mejor coordinación es el desarrollo de una nueva Comisión Interinstitucional para el Agua Potable y Alcantarillas (CIAPAS), con la participación de las tres agencias responsables de las políticas e inversiones en agua y saneamiento. Se están llevando a cabo reuniones de los comités de trabajo para analizar asuntos como el suministro de agua y saneamiento y riesgos ante desastres, entre otros.

Pobreza
La concentración de la pobreza en áreas rurales indígenas tiene consecuencias importantes para el desarrollo de la infraestructura.[2] Los residentes indígenas de las comarcas tienen un muy bajo acceso a servicios básicos e infraestructura; y si bien las áreas urbanas y otros segmentos de la población también tienen necesidades, el bajo desarrollo y las condiciones especialmente precarias en las áreas indígenas no pueden pasarse por alto. Esto demanda que los tomadores de decisiones lidien con el desempeño inherentemente diferente de los proyectos propuestos para las áreas rurales de una manera que no penalice aquellas comunidades donde las necesidades son mayores.
 
La experiencia panameña muestra el potencial del IPF de respaldar decisiones de infraestructura, en particular en ambientes caracterizados por una escasa capacidad institucional y técnica y limitaciones en la información. Si bien el IPF no busca reemplazar las mejores prácticas en selección de proyectos, como el Análisis de Costo Beneficio Social (CBA, por sus siglas en inglés), o ignorar los esfuerzos por mejorar la evaluación en las etapas previas a la selección en la gestión de la inversión pública, sí puede ser usado como catalizador para identificar la información necesaria para avanzar hacia métodos de evaluación y marcos de selección más sofisticados.
 
Un desafío importante a la hora de implementar cualquier tipo de herramienta para priorizar tiene que ver con el uso apropiado de indicadores financieros y económicos en condiciones de baja información. Comprendemos el valor de incorporar elementos existentes del CBA en los aspectos financiero y económico del IPF. Para poder integrar estos elementos cuando la información es extremadamente escasa se necesitan otros criterios. Por ejemplo, si solo se conocen el costo del proyecto y algunos beneficios mensurables, se deberán incorporar variables adicionales en la construcción del IFE.
 
El proceso de discusión en torno a los indicadores pertinentes según los cuales seleccionar un proyecto debe servir de catalizador para mejorar los niveles de información y capacidad institucional para avanzar hacia análisis más complejos. En Panamá, las discusiones con los tomadores de decisiones inducidas por el IPF potenciaron el proceso de mejoras del actual Sistema Nacional de Inversión Pública. El IPF puede ser un punto de partida útil para mejorar la evaluación de los proyectos de infraestructura al fomentar discusiones aspiracionales respecto al tipo de información más conveniente a la hora de elegir entre proyectos de infraestructura.
 

[1] Una comarca indígena o ‘comarca’ en Panamá es una de cinco regiones indígenas, representando el 20% del territorio nacional, que disfrutan de un estatus administrativo especial junto a las provincias. Estas comarcas son Ngobe-bugle y Campesino, Guna Yala, Embera-Wounan, Kuna de Madugandi, y Kuna de Wargandi.

[2] El 42% de los pobres extremos en Panamá vive en comarcas.

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