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水权制度创新推动实现真实节水

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中国最干旱地区正面临着日益严重的水资源危机,在如此背景下,农业发展付出了较高的环境代价。
 
借助能够测量农业真实耗水量的新技术,一些国家正在制定能够实现真实节水的创新性水权制度。基于两项成功试点项目取得的成果,世界银行集团正与中国政府合作,在试点范围内利用先进科学技术,转变农业用水管理模式。

世界银行贷款支持新疆吐鲁番坎儿井保护及节水灌溉

最近一次试点项目在中国新疆维吾尔自治区吐鲁番地区实施,该地区是中国水资源最为紧张(其年蒸发量是其年降水量的200多倍)和最贫困地区的之一。
 
尽管气候炎热干燥,但该地区用水量最大的行业——灌溉农业——的规模仍在不断扩大。1970年至2008年间,其灌溉面积几近翻番,从6万公顷增加到11.3万公顷。同期,吐鲁番地下水位每年以1.5-2米的速度下降,造成了一系列环境问题,如生态绿洲退化、文化遗产类供水系统(坎儿井)正在消失。
 
造成地下水过度开采的部分原因在于吐鲁番地区实行的基于用水配额的水权制度。根据这一制度,用水配额“不用白不用”。该制度促使农户最大限度地用掉其有权支配的水量。即便在使用更高效灌溉技术进行节水以后,所“节约”的水也被用于开发更多土地,而不是让其回流至土壤、地下水或附近的湖泊和小溪。
 
灌溉面积扩大自身会增大耗水量。各种农作物和植物均会通过蒸腾过程消耗水分。蒸腾量与水体蒸发量总和可以用蒸腾蒸发量加以计量,后者指从地表进入大气圈的所有水量。因蒸腾蒸发而消失的水量甚至可能比用于浇灌农作物的耗水量还要高。例如,在中国海河流域,蒸腾蒸发量占总耗水量的98%。
 
因此,对于气候干燥地区而言,制定考虑蒸腾蒸发量的水资源分配政策尤为重要。为了协助吐鲁番地区推进基于蒸腾蒸发量的水权制度,世界银行通过其水行业伙伴合作项目在吐鲁番地区实施了创新型的基于蒸腾蒸发量的水权管理制度小型试点项目。

该试点项目采用遥感技术,借助卫星数据对蒸腾蒸发量进行测量和监测。这些新的测量数据被用于制定用水目标。这些目标和吐鲁番地区发展规划共同构成了水资源分配决策依据。该制度明确了经济活动在不破坏生态环境和不造成地下水超采前提下的最大耗水量。

目前,这一基于蒸腾蒸发量的新型水权管理的做法通过新疆吐鲁番地区节水灌溉项目计划在全地区进行推广。该做法将依托现行的水权管理法规和行政规章,并结合水权分配、再分配、转让和监督等措施,满足蒸腾蒸发用水需求以及经济活动和生态用水需求。该项目还借鉴了世界银行在海河流域资助实施的节水项目(2000—2006年)的成功经验。通过海河流域节水项目的实施,当地农民人均年收入增长了193%,农业用水生产率提高了82%,耗水量或蒸腾蒸发量下降了27%。
 
利用先进的遥感技术以较低成本获得的蒸腾蒸发量实时测量数据,为评估如何权衡用水以及就如何最高效利用有限水资源作出重大决策提供了依据。另外,世界银行集团也在努力与其它国家分享这些经验,如拉美地区的巴西、智利和秘鲁、中东地区的埃及、约旦、黎巴嫩、摩洛哥和也门等国家。这些国家在如何使其极度缺水地区的农业生产最大化、为这些地区寻求更具可持续性和综合性的水资源管理模式等方面也面临类似挑战。

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