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良好治理和经济增长,孰先孰后?(剧透: 都不是)

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版本: English
设计: Nicholas Nam/世界银行

经济增长需要良好治理,良好治理也需要经济增长,这一观点使我们陷入了持续多年的“先有鸡,还是先有蛋”的辩论:在发展过程中,是良好治理优先,还是经济增长优先?数十年来,两类人的立场大为分化:一类人提倡“优先解决治理问题”,另一类人则认为 “应优先刺激经济增长”。
 
我的研究为这一辩论带来出人意料的答案。发展过程的第一步是利用理论规范上的弱制度来推动市场的建立。这一说法似乎是悖论,甚至不可能做到,但当我详细说明后,其逻辑显而易见。
质疑“善治与劣治”的非此即彼

虽然专家们对于什么是“善”治并不能达成一致,但只要我们目睹治理状况后一般都知道什么不是善治。例如:
  • 官僚机构由裙带关系和非专家支配
  • 政策执行分散且不协调
  • 自收自支(公职人员薪资低并通过权力来自收自支)
  • 集体(而非个人)经营经济实体
  • 公共筹资方案不透明且存在风险
  • 盗版行为
一般情况下,观察人士会对上述问题摇头。然而,从历史上看,不少国家——特别是中国——在其发展初期把这些“问题”转化为工具,来激发创业活动。

中国例证
 
我所著的《中国如何摆脱贫困陷阱》仔细地回顾了历史,对1978年至2014年中国经济和制度变革的步骤进行了跟踪。此项工作揭示,发展以如下三个按先后顺序排列的交互步骤发生。



举例来说,中国沿海城市是否首先通过确立私人产权、消除腐败以及聘用技术专家等举措摆脱贫困的?不是。取而代之的是,地方政府遣全部的公务员一窝蜂而出,利用其个人关系招商引资,犹如一个集体的销售团队。官员们从投资中拿到提成,这是在正式工资低下的情况下,国家准许官员们获得的正当奖励。
 
从常规的角度,这种做法不符合优良治理的标准,但所选取的策略与快速、粗犷式增长目标相吻合。这种做法利用了当时最好的资源:官员及其亲朋好友。当时,所有公务员(每个城市约有2万名)被动员起来参与其中并分享利润,就这一点而言,这种做法具有“包容性”。
 
随后,随着市场发展,发展目标有所改变:从追求大量投资变为寻求优质投资。此后,偏好的改变和新增财富促使地方政府招募专业人员并正式保护产权。
 
简言之,我的观点可用一句格言概括:从您所拥有的而非您想要的入手。中国并没有盲目地引进全球最佳做法,而是通过发挥起初所拥有的资源(包括共产主义和私人关系)来促进变革。这是一种创新做法,也是一种因地制宜的非正统发展策略。
 
中国以外的案例
 
中国的发展进程是否具有独特性并因此而不可复制?在中国所发现的具体细节当然是中国所特有的,正如各国都有其国情。不过,我所发现的发展的三步顺序法却具有普遍性。
 
本书最后一章转而讨论中国以外的三个截然不同的案例:中世纪晚期的欧洲、19世纪的美洲以及当代尼日利亚。 实际上,三个案例具有一项出人意料的共性:发展过程的第一步是利用理论规范上的弱制度来建立市场。传统上强有力的制度或良好治理在随后的发展过程中逐渐成型,起到了保护(而非建立)市场的作用。



发展实践者们能获得什么启示呢?在此,我重点介绍如下三个主要观点。 
  1. 理论规范上的弱制度可以起到强效果。这一观点与2017年世界发展报告》对制度功能而非制度形式的开创性重视相吻合。通过挑战关于制度好/坏、强/弱的二元对立观点,政策制定者可开始充分利用低收入国大量存在的当地资源,扩大发展方案和政策的选项。 
  2. 建立市场 ≠ 保护市场。发达市场经济体当然需要良好治理,但推动新兴市场建立的制度并不同于随后演化出现的保护既有市场的制度。因此,在促进市场发展过程中,我们首先必须要问:我们目前面对的是哪个发展阶段? 
  3. 薄弱制度和腐败自身不会导致增长。重要的是人们如何调整并应用现行制度,使其有助于解决当前的具体问题。 
编者按:本文中给出的发现、释义以及结论均系作者本人见解,并不反映世界银行集团、董事会或董事会成员所代表的政府的观点。
 

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