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财政政策最好有助于为不时之需储备资金,而非任由其遭动用

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尽管顺周期性财政政策,即经济繁荣时期实行的扩张型财政政策及经济低迷时期实行的紧缩型财政政策,仍常见于发展中国家,但由于制度效力增强,一些国家近期已逐步转向采用顺周期性较弱的财政政策。

从理论和风险管理角度看,逆周期性财政政策可发挥较大作用,理由有三【参见Brahmbhatt和Canuto(2012)及世界银行(2014)】:其一,借助逆周期性财政政策,政府即便在公共收入下滑情况下也可继续提供公共物品和服务,保持公共投资。其二,在经济低迷时期,逆周期性财政政策有助于政府面向大量因不利宏观经济形势而受到影响的公民增加社会救助和保障力度。其三,逆周期性财政政策有助于各国刺激经济发展,更有效应对经济长期衰退造成的影响,这一点在2008-2009年全球金融危机期间得到了体现。

不过,发展中国家往往使政府消费和投资与经济活动周期保持同一方向。这一做法既可放大繁荣效应,也可恶化衰退效应——这被(Kaminsky、Reinhart和Végh,2004)称为“一旦下雨,便是大雨”现象。

图1以散点形式记录了经济扩张和低迷时期财政做法的分值。对该图进行初步分析似乎便可为“一旦下雨,便是大雨”现象提供部分支撑。图中右上部和右下部显示的大部分国家为发展中国家(以蓝色标注),特别是中等偏上收入国家;左上部和左下部显示的大部分国家为高收入国家(以红色标注),其做法有助于财政的长期可持续性。不过,该图也确认了某些文献中的发现,即若干发展中国家已从财政政策顺周期性中“毕业”(参见Frankel等人,2013)。

图中四百分有助于把国家归入四个组别: 
  • 右上部:在经济繁荣和低迷时期均实行顺周期性财政政策的国家。在其它因素相同情况下,这种做法可助长产出波动性加重。不足为奇的是,很多资源富裕国家属于这一组别。此外,很多中等偏上收入国家也赫然在列。
  • 左上部:在经济繁荣时期实行逆周期性财政政策、在低迷时期实行顺周期性财政政策的国家。在其它因素相同情况,这种做法可增强一国的财政可持续性。
  • 左下部: 在经济繁荣和低迷时期均实行逆周期性财政政策的国家。在其它因素相同情况下,这种做法可助推产出的长期稳定。不出意外,大多数高收入国家属于这一组别。
  • 右下部: 在经济繁荣时期实行顺周期性财政政策、在低迷时期实行逆周期性财政政策的国家。在其它因素相同情况,这种做法可削弱一国的财政可持续性。


上述结果中,部分结果似乎与直观印象背道而驰,但确实反映了哪些国家为不时之需储备资金,哪些国家“在天下雨时,任由其下大雨”(在困难时期任由资金遭动用)。

例如,看到智利位列显示财政可持续性面临风险的右下部,您可能会有些吃惊,因其以财政审慎和良好的宏观经济管理著称。如图所示,从平均角度看,1990年至2011年间,智利在经济繁荣时期显示了适度的财政顺周期性,在低迷时期显示了显著的财政逆周期性。智利财政政策维持良好财政状况的能力源自其有效的税收制度以及私营部门对经济活力的巨大贡献。因此,随着其总体财政状况显著改善,智利有能力在经济繁荣和衰退时期实现财政盈余。

与智利形成对照的国家为希腊,在金融危机结束后的时期尤为如此。在这一时期,希腊财政状况不断恶化,支出增速快于收入增速,经济绩效较差,顺周期性较强的财政政策助长了产出波动。毫无疑问,希腊尚需挣得足够多颗星,才能加入智利所在的行列。

如图所示,很多资源富裕国家仍集中于右下部。在这一部分,“中雨”会很快转为“瓢泼大雨”。对这一组别的国家而言,在形势良好时期,一切都好,结局也好,但一旦形势变糟,其政府逆势而行的能力也会急转直下。

Carneiro和Garrido(2015)也发现了支撑以下看法的证据:制度质量是一国财政状况的一个重要决定因素。这一重要发现揭示,为从财政政策的顺周期性中“毕业”而采取的努力必须伴以财政政策改革。此类改革旨在增强国家在形势良好时期储备资金以便建立可供形势较差时期使用的财政缓冲的能力。就这一层面而言,诸如以下所列举措似乎是从顺周期性中“毕业”所需具备的必要条件:组建财政委员会、制定并实行财政规则、制定可增强财政约束的健全的债务管理策略、加强审慎的宏观监管。

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