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“一带一路“倡议下的公共采购问题

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“一带一路”倡议受到了广泛关注,但有关”一带一路“项目(如港口、公路、铁路等)采用的采购做法的可靠信息十分有限。

在涉及“一带一路”项目相关合同的公共采购时,会出现两个问题。首先,采购是怎样运作的——谁获得合同?基于什么标准?第二,”一带一路“项目采用的采购做法在多大程度上符合国际良好做法?与国家采购招标中采用的做法有多大不同?
摄影:Arne Hoel / 世界银行

 “一带一路”的项目采购是怎样运作的?

总体而言,有关“一带一路”采购运作方式的数据非常少。然而,正如世界银行集团一篇新的工作论文所述,现有的有限证据表明,中国企业”一带一路“采购中占了大部分。

根据战略与国际研究中心的数据,在中国融资的项目中,超过60%的合同授予了中国企业,而在非中国金融机构融资的“一带一路”项目里中国企业只占30%。

把合同授予本国企业的做法,中国当然并非唯一,但很多国家都同意在发展金融背景下这不是一种好的做法。这反映在2005年《援助实效问题巴黎宣言》中,该宣言呼吁援助国放弃将援助与要求采购本国企业的产品和服务挂钩的做法。相反,援助国应当依靠当地资源,为所有供应商创造公平的竞争环境,无论其所有权或国籍如何。中国对“一带一路”做出类似决定,会进一步确保“一带一路”采购合同授予最适合执行项目的公司。

鉴于中国企业在全球采购竞标中表现出的竞争实力,这实际上可能也不会导致中国企业中标占比的明显变化。但是,这样做可以更好地保证中标企业确实是那些提出最有利条件的企业。

 “一带一路”采购是否符合良好做法

世界银行集团的新研究进一步表明,“一带一路”项目采用的采购做法可以进一步向“一带一路”参与国在其优惠贸易协定中制定的采购规定和WTO的多边《政府采购协议》中体现的国际标准看齐。

调整采购做法的一个例子涉及到透明度。为中巴经济走廊高价值项目选择承包商采用的流程没有公开,采购仅限于数量有限的中国承包商。我们知道被提名的承包商影响了招标过程,因为招标文件在事后通过附录做了修订。但是,由于缺乏透明度,无法评估这一过程的整体公平性,也无法确定是否有串标行为发生。

采取国际良好做法可以有助东道国政府在“一带一路”项目中实现最佳性价比。此类规定也有助增强将“一带一路”项目分配给最有条件实施这些项目的企业的前景,并提供一种机制来促进兴趣参与采购竞标的企业之间的竞争。

如何向前推进

让“一带一路”的所有参与方都能获得关于“一带一路”项目相关公共采购流程的更好的信息是有裨益的。

改进“一带一路”项目采购做法的努力可以遵循三条路径。第一条路径涉及中国的行动。另一条路径涉及东道国(“一带一路”合作伙伴国家)的行动。第三条路径具有多边性,使用国际协议作为一种机制,对“一带一路”项目使用一套共同商定的公共采购程序。政府是否愿意采取行动由他们自主决定。这里提出的建议只是为了勾勒出可以遵循的可能路径。

就中国可能采取的行动而言,最直接的路径是单方面决定中国公共实体融资的“一带一路”项目采用基于竞争和透明度的国际良好做法,比如中国可以要求金额超过一定门槛的“一带一路”项目合同授予须采取国际竞争性招标(ICB)方式;“一带一路”项目东道国可以要求以公开透明的竞争作为参与“一带一路”项目的基础。另一种选择是超过一定金额门槛的“一带一路”项目通过中国企业(包括外商投资企业)之间的国内公开竞争来授标。

关于第二条路径,借款国可以考虑使“一带一路”项目采购流程更具包容性和竞争性的各种选择方案。他们可以寻求将国家采购法应用于“一带一路”项目采购、谈判补偿或为他们的“一带一路”贷款项目设定当地成分目标。

第三种选择是考虑“一带一路”参与国之间的多边合作。加入《政府采购协议》可能是中国及其“一带一路”合作伙伴可以采取的最直接的步骤。由于“一带一路”经济体中只有三分之一是《政府采购协议》成员,因此加入《政府采购协议》也有助于在参与合同竞标方面创造公平的竞争环境,比如是给外国企业提供机会在“一带一路”采购流程违反《政府采购协议》规定的情况下提出质疑。此外,《政府采购协议》提供了坚实的透明度基础,体现了一套通常被视为构成国际良好做法的规则,也为解决采购争端提供了一个平台。

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