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L’exemple du Bénin montre que la construction d’infrastructures confiée aux communautés peut être plus rapide, plus efficace et plus rentable

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Students gather outside a PNDCC school in Benin. World Bank Photo.Dans les projets de développement pilotés par les communautés, on observe que la population locale, à laquelle est confiée la responsabilité des choix de planification et des ressources d’investissement, opte souvent pour des projets d’infrastructures à petite échelle, comme la construction de routes rurales, de petits ponts ou d’écoles. On constate aussi, comme le montre un projet mené au Bénin, que les délais et coûts de construction d’une école peuvent se révéler inférieurs lorsque c’est la communauté qui en a la charge et non un entrepreneur extérieur.

Le postulat de base du développement communautaire est le suivant : la population locale, par définition, connaît bien l’environnement qui l’entoure et ses ressources, et est donc mieux placée pour savoir comment entreprendre au mieux et dans son intérêt des projets d’infrastructures publiques qui lui sont destinées. De fait, certaines études indiquent que les travaux d’infrastructure conduits par les communautés peuvent se révéler moins coûteux que ceux placés sous la responsabilité publique ou d’entrepreneurs externes — à ce titre, Wong (2012) avance plusieurs exemples de « réalisations pilotées par les communautés plus efficaces et moins onéreuses que des travaux équivalents effectués par le biais d’autres mécanismes de prestation de service gérés par les pouvoirs publics ».

Cependant, la plupart des données disponibles se fondent sur des comparaisons entre des infrastructures réalisées par les communautés et des infrastructures similaires réalisées par d’autres entités à des époques différentes. La difficulté est de trouver ou de concevoir une expérimentation où un ensemble de projets d’infrastructures identiques serait entrepris, simultanément et en nombre suffisant, par des communautés et des tiers, afin de pouvoir juger sur pièce.

Or, deux projets menés au Bénin fournissent précisément ce type « d’expérience dans des conditions naturelles ». Il s’agit du projet national d’appui au développement conduit par les communautés (PNDCC) et du projet entrepris dans le cadre de l’Initiative pour la mise en œuvre accélérée du programme Éducation pour tous (FTI-EPT).

Ces deux projets prévoyaient la construction d’un grand nombre d’écoles primaires identiques selon un cahier des charges identique émanant des autorités, les ouvrages étant confiés à la gestion soit des communautés soit de deux agences recrutées directement par l’État. Chose rare, cette expérience permet donc de comparer les résultats sur la base de conditions et de périodes identiques.

C’est ainsi qu’un audit technique indépendant du PNDCC (2012) et des évaluations comparatives menées dans le cadre de la FTI (lors des missions de supervision de la Banque mondiale en 2010 et 2011) ont conclu que l’approche de développement communautaire avait permis des réalisations « plus rapides », « à moindre coût » et « de qualité semblable ».

Des réalisations plus rapides : Au moment de l’évaluation conduite en octobre 2011, la vaste majorité des salles de classe du PNDCC étaient achevées à plus de 75 % et la plupart étaient déjà fonctionnelles, alors que l’état d’avancement des chantiers des deux agences était inférieur à 50 %.

Des coûts unitaires inférieurs : D’après les évaluations de la FTI, les coûts unitaires de construction des agences dépassaient de 29 et de 45 % ceux des écoles sous gestion communautaire dans le cadre du PNDCC : soit 71 400 ou 80 100 francs CFA (140 ou 158 dollars)/m2 pour les agences, en comparaison des 55 500 francs CFA (109 dollars)/m2 pour le PNDCC. L’audit technique avance également des résultats du même ordre. Comme l’indique le tableau ci-dessous, les coûts unitaires des classes confiées aux deux agences étaient supérieurs de 30 et 60 % à ceux relevant d’une gestion communautaire participative dans le cadre du PNDCC. Pour le mobilier scolaire (tables et bancs), les rapports coût-efficacité reproduisaient une tendance similaire.

Une qualité moyenne ou supérieure : La qualité de construction dans le cadre du PNDCC était au moins aussi bonne que les deux autres approches choisies, même si dans les trois programmes, des améliorations étaient possibles.

comparatif qualité de construction dans le cadre de la FTI

Retombées positives pour l’économie locale : Le PNDCC travaillait en général avec des entreprises de BTP locales et de taille modeste, ce qui a contribué, selon les observations recueillies sur le terrain, à accroître l’expérience et les compétences de ces entreprises et donc à renforcer le petit entreprenariat local. En lançant de nombreux sous-projets au niveau local, le PNDCC a favorisé la création d’emplois temporaires et mis en concurrence le secteur du BTP et des travaux publics dans les zones concernées, ce qui a profité à l’économie locale.

L’exemple du Bénin renforce l’argument en faveur d’une gestion par les communautés : celle-ci peut permettre la fourniture de services plus rapides et plus rentables aux communautés rurales défavorisées, sachant qu’elle s’accompagne d’un appui au renforcement des capacités et à la mise en œuvre des projets ainsi que d’audits techniques réguliers qui permettent de veiller à l’efficacité et à la qualité technique des chantiers.

Enfin, cette expérience a aussi suscité des discussions sur la lenteur et la cherté relatives des entreprises externes. Après observation, l’écart des prestations s’explique par les coûts supplémentaires des intermédiaires, les frais généraux contractuels et l’absence d’incitation directe à travailler vite et à un coût moindre.

Ce billet s’appuie sur un entretien avec John van Dyck (responsable senior des opérations pour le secteur de la protection sociale de la Région Afrique et chef de l’équipe de projet) et s’inspire également du rapport de fin d’exécution du PNDCC, publié en octobre 2012. Pour en savoir plus sur le PNDCC : http://www.pndcc.org/public/index.php.

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