更智慧的供水与环境卫生补贴设计与可持续发展目标议程

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我们认为,在诸多方案中,补贴并非最具吸引力的一项方案。谈及如何实现可持续发展目标6——确保人人获得供水与环境卫生(WSS)服务及此类服务得到可持续管理,政策制定者和业内人士纷纷把目光投向其它方案。

过去十年来的大部分分析工作均聚焦技术和管理模式的改进、私营部门参与、行为转变促进、节水和水资源保护以及商业融资利用等议题。我们不怀疑此类议题的重要性——事实上,它们都是解决方案的组成部分。不过,我们坚持认为,在关于WSS的对话中,很多议题都被剔除了。

在世界各国,补贴是WSS行业的一大核心特征。在用户对某一产品或服务所付费用低于产品或服务提供商的成本并因此使得第三方(如纳税人、其它用户、子孙后代)承担费用差额情况下,补贴就会出现。虽然补贴是政府用于实现可持续发展目标6的一项基本工具,但其设计太过频繁,有损其目标的实现,甚至使服务绩效偏离正轨。因此,要推进可负担WSS服务的公平可及目标,补贴就要更具智慧。

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我们的新报告《用更少资源办更多事情:更智慧的供水与环境卫生补贴》探讨了如何最有效地把稀缺公共资源用于实现WSS服务普及目标。报告由全球水安全与环境卫生伙伴机制部分资助撰写。在报告中,我们分析了WSS行业补贴的当前绩效,就如何更好地设计并实施补贴方案以提升补贴在实现其目标过程中的效果和效率向政策制定者提供了指导。报告传递了三条关键信息:

1、当前的WSS行业补贴因设计较差而未能推助实现其目标;补贴往往很普遍、昂贵、针对性不强、不透明而且扭曲。

当前,世界各国政府为WSS行业补贴投入了大量资金——每年高达3200亿美元(中国和印度除外),占全球GDP总额的0.5%左右。如果只考虑低收入和中等收入国家,这一比例就会增至1.5%—2%。鉴于公共资金支出巨大,补贴就应当取得成效。然而,现行补贴往往针对性不强、不透明而且扭曲。

太过频发的现象是,补贴未能惠及贫困人口,最富裕家庭受益最大。我们的研究表明,在考察的10个低收入和中等收入国家,平均56%的补贴最终进入了最富裕20%家庭的口袋,仅有6%的补贴流入了最贫困的20%家庭。

与此同时,透明度缺乏阻碍了政策制定者就补贴设计和划拨作出有据可依的决策,限制了公众对相关不利影响的认知,甚至为行业主体把资金挪进其银行账户提供了庇护。最终,设计较差的补贴导致了严重扭曲,后者有可能助长公共资金的滥用、服务提供商的绩效恶化以及自然资源的过度开发利用。

然而,补贴本不该如此……

2、当前,WSS行业补贴较差的绩效有可能加以避免;新知识和新技术正使得补贴更有可能占用更少公共资金并做更多事情。

我们的研究表明,补贴可以成为向贫困人口提供WSS服务的一种强大、有效的工具。在报告中,我们基于对当前补贴绩效、政治经济形势以及家庭在可负担性方面面临的制约因素的全面了解,制定了用以指导政策制定者提高WSS行业补贴效果和效率的一幅路线图。我们重点介绍了若干经证明可有效提升补贴绩效的途径,包括:

  • 重新把补贴划拨给贫困人口能够使用的服务。鉴于很多国家的联网服务基本未面向贫困人口,可以通过把补贴重新划拨给贫困社区现成的未联网服务来增强补贴针对性。

  • 以结果为条件给予补贴。在哥伦比亚、印度、肯尼亚、摩洛哥、菲律宾、乌干达等国,只有在服务提供商向贫困人口提供WSS服务后才向其支付补贴款。

  • 借助技术进步增强补贴针对性。在智利,一项全国社会经济调查提供的优质数据有助于确定有资格享有补贴的对象。即便在此类数据可以轻易获得的地方,利用遥感和街景数据以及机器学习算法有助于识别贫困人口。目前,世界银行正同安哥拉政府合作,就这一做法开展试点。

成功开展补贴制度改革比健全政策更有必要。如果未对实施安排予以周全考虑,即便是最智慧的补贴设计方案也很可能失灵。

3、补贴制度改革要取得成功,除了完善补贴设计之外,还要制定由四个互补性要素构成的一揽子改革方案。

各项补贴不能独自发挥作用:任何设计精良的补贴都需要若干补充要素来助其为各方接受并增强其效果。我们的报告就该一揽子改革方案的四个关键要素逐一向政策制定者提供了指导:配套政策机制、支持性政治联盟建设、宣传策略以及退出策略(如适用)。

配套政策机制与补贴制度同步实施,可使稀缺公共资金发挥更大作用。这方面的范例包括服务提供商管理和运营、帮助贫困人口克服获取商业融资过程中面临的金融、法律或行政壁垒或为其获取商业融资提供便利。

改革只有在了解情况且予以支持的公众理解改革理由并且愿意接受潜在涨价(至少短期内如此)的情况下才能取得成功。因此,宣传策略很有必要,因其有助于培育事前支持,促进改革方案的成功实施。了解构成补贴制度改革的制度、激励机制和利益,对培育支持性联盟至关重要。当然,补贴不会永久提供,因此适当的退出策略应当包括对最脆弱人群的某种形式的支持。

可持续发展目标6为未来设定了转型愿景,后者的实现需要大量财力。鉴于全球公共资金的稀缺性,确保已然划拨给WSS行业的公共资金得到高效使用比史上任何时候都重要。设计精良的补贴可有效推进可负担、可持续的优质WSS服务公平获取目标,同时还可最大限度使补贴针对贫困人口、提升补贴透明度以及最大限度减少扭曲。随着服务提供商的财务可持续性提升,可把此类公共资金用于吸引补充性的私营部门资金进入该行业。如消除以往的设计瑕疵,补贴即可成为确保人人享有可持续、安全的WSS服务的一项可行举措。

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