¿Cómo impulsar el aprendizaje en los países de ingreso bajo? ¿Aumentando los ingresos o reduciendo los costos?

Imagínese que le pidieran construir una escuela con un presupuesto que apenas alcanza para comprar una pila de ladrillos, pero no es suficiente para cemento, las ventanas o para los materiales del techo. Así es como se ve el financiamiento de la educación en muchos países de ingreso bajo. Con un gasto anual promedio de solo USD 55 por niño (PPA de USD 172), el gasto en educación en los países de ingreso bajo contrasta marcadamente incluso con el de los países de ingreso mediano bajo, que asignan USD 309 (PPA de USD 871) por niño en promedio.

El gasto por niño en los países de ingreso bajo sigue siendo demasiado bajo para garantizar el aprendizaje

A pesar de estas limitaciones financieras, muchos países de ingreso bajo realizan esfuerzos financieros significativos para apoyar la educación. De hecho, el 87,6 % del total del gasto en educación en los países de ingreso bajo proviene de fuentes gubernamentales y hogares. En el Marco de Acción Educación 2030 se recomienda que los países dediquen a la educación entre el 4 % y el 6 % del PIB y entre el 15 % y el 20 % del gasto público. De los 23 países de ingreso bajo de los que se dispone de datos, 9 cumplen con el objetivo trazado de invertir el 4 % del PIB en educación, y 12 dedican al menos el 15 % del gasto público total en el sector educativo.

Si bien estas inversiones han contribuido a ampliar la matrícula en la escuela primaria en las últimas dos décadas, demasiados estudiantes todavía no pueden leer y comprender un texto sencillo a los 10 años. Muchos debates sobre políticas educativas en los países de ingreso bajo comienzan con "¿Cómo podemos gastar menos?" Turnos dobles, clases más grandes, menos maestros ausentes. Sí, estas políticas pueden conllevar a ahorros presupuestales. Sin embargo, la pregunta más urgente a menudo no se formula: ¿pueden los sistemas públicos financiar los insumos esenciales que posibilitan el aprendizaje: maestros eficaces, materiales suficientes e infraestructura decente? En demasiados países de ingreso bajo, la respuesta sigue siendo no.

A medida que la población en edad escolar crecen y los niveles de deuda siguen aumentando, los países de ingreso bajo enfrentan una ardua batalla para aumentar el gasto. Mientras tanto, en vista de  la disminución de la asistencia oficial para el desarrollo (AOD) destinada a la educación en los últimos años y  de los nuevos recortes de ayuda promulgados o previstos por los principales donantes, el financiamiento total de la educación en los países de ingreso bajo tendrá a disminuir aún más.  A pesar de estos desafíos, existe el potencial de movilizar nuevas fuentes de financiamiento y mejorar los resultados del aprendizaje en estos contextos.

El gasto por niño está vinculado con los resultados de aprendizaje hasta cierto punto   

Asegurar el aprendizaje de los estudiantes cuesta dinero. Los datos disponibles muestran que los Gobiernos que gastan menos de USD 2220 (en PPA) por estudiante de primaria tienen más probabilidades de experimentar una pobreza de aprendizajes superior al 50 % (gráfico 1), entendiendo la pobreza de aprendizajes como la proporción de estudiantes que no pueden leer y comprender un texto sencillo a los 10 años. A medida que aumentan las metas de aprendizaje, también lo hace el nivel conexo de gasto por niño. Los países que invierten al menos USD 4490 PPA por estudiante de primaria tienen más posibilidades de reducir la pobreza de aprendizajes por debajo del 30 %. Esta cantidad es casi 30 veces el monto promedio que los países de ingreso bajo gastan por estudiante de primaria. Todos los países de ingreso bajo para los que se dispone de datos gastan menos de USD 337 en PPA por alumno de primaria. Viet Nam es un ejemplo muy popular entre los países de ingreso mediano alto en el que los estudiantes alcanzan altos niveles de aprendizaje. Vietnam gasta USD 1391 por estudiante (PPA de 2022), mientras que el gasto promedio por estudiante de los países de ingreso bajo según los datos disponibles es de USD 172 (PPA de 2022), según la base de datos del Education Finance Watch 2024. Esto significa que Vietnam gasta un 709 % más por estudiante que el país de ingreso bajo promedio.

Gráfico 1: Relación entre el gasto público por alumno de primaria y la pobreza de aprendizajes

Nota: En el Gráfico 1 se ilustra la relación empírica entre el gasto por estudiante matriculado en primaria y la pobreza de aprendizajes. El gráfico se basa en un modelo de regresión logística, que estima la probabilidad de que la pobreza de aprendizajes de un país supere un determinado umbral, en función del gasto por alumno y controlando el PIB per cápita. Estas estimaciones no deben considerarse como niveles de financiamiento mínimos definitivos necesarios para lograr resultados educativos específicos. Dado que se derivan de análisis empíricos, también reflejan ineficiencias existentes en el uso de los recursos, así como diferencias en los precios de los insumos. 

Incluso las soluciones educativas más costo-efectivas son costosas y difíciles de implementar en los países de ingreso bajo

Estas graves limitaciones de financiamiento hacen que los países de ingreso bajo deban asegurar que cada dólar cuente. Asignar el gasto a programas más costo-efectivos puede generar mejores resultados de aprendizaje. Al mismo tiempo, los Gobiernos de los países de ingreso bajo pueden y deben tomar medidas para mejorar la gestión del sistema y la eficiencia del gasto corriente. 

Existen formas comprobadas de mejorar los resultados del aprendizaje de manera costo-eficiente. Dos de las "mejores opciones" dada su eficacia en función de los costos incluyen la instrucción en función del nivel de aprendizaje de los estudiantes y no del grado (es decir, "enseñar en el nivel adecuado") y mejorar la pedagogía a través de planes de lecciones estructuradas con materiales de apoyo adecuados, capacitación docente y seguimiento.

Sin embargo, incluso estas intervenciones altamente costo-efectivas pueden resultar costosas para los países de ingreso bajo. Entre los ejemplos exitosos se encuentran el programa de pedagogía estructurada Tusome para grados elementales en Kenya , que cuesta alrededor de USD 8 por estudiante al año, y un modelo presencial de “Enseñanza en el Nivel Adecuado" en Madagascar, que cuesta alrededor de USD 10 por estudiante. En cambio, un proyecto piloto de adaptación de enseñanza en el nivel adecuado en el que participan más de 1500 estudiantes de Guinea costó alrededor de $87 por estudiante.

En el cuadro 1 se presentan las cifras de costos no ajustados correspondientes a varias de estas intervenciones. Si bien no son directamente comparables, las cifras dan una idea de la variedad de costos de implementación de estas intervenciones.  Según estimaciones recientes del What Works Hub for Education, el costo marginal adicional anual para asegurar mejoras en la alfabetización básica, además de los presupuestos existentes, es de alrededor de USD 5 por alumno, si todo se implementa de manera óptima: diseño, capacitación, adquisiciones, etc. La estimación proporciona un desglose útil de los costos previstos, aunque la implementación en el mundo real puede costar mucho más. En los países de ingreso bajo, con un gasto promedio por niño de USD 55, esta inversión representaría un aumento presupuestario cercano al 10 %, lo que a menudo es difícil de conseguir.

Cuadro 1: Costos por alumno del TARL y de los planes de clases estructuradas

Nota: Observamos que la comparabilidad de las cifras entre estudios es difícil, ya que los estudios difieren en cuanto a cómo se definen los costos y qué se incluye entre otras variables. No se dispone de datos específicos sobre Níger y Sierra Leona. Invitamos a los miembros de esos programas a que se comuniquen con nosotros para completar y ampliar este cuadro.

Estos enfoques de "mejores opciones" pueden elevar el aprendizaje de manera más confiable en lugares como India o Kenya, ya que ellos y otros países de ingreso mediano tiene mayor capacidad de inversión por estudiante, y pueden implementarlos más fácilmente a escala ya cuentan con más capacidad administrativa y docentes mejor equipados en comparación con los países de ingreso bajo. En los países de ingreso bajo, las mismas intervenciones suelen estar financiadas por donantes y gerenciadas por ONGs, y no por el gobierno, lo que a menudo resulta eficaz a corto plazo, pero resulta difícil de mantener una vez que disminuye el apoyo externo. Esto pone de relieve el desafío más amplio: si bien es fundamental mejorar la eficiencia, no hay evidencias de que se puedan lograr resultados sólidos en el aprendizaje con el nivel actual de financiamiento promedio en los países de ingreso bajo.

Una visión prospectiva para financiar el aprendizaje en los países de ingreso bajo

Aumentar el gasto educativo y mejorar los aprendizajes en los países de ingreso bajo es difícil, pero no imposible. El enfoque más prometedor consiste en fortalecer las finanzas públicas nacionales, en particular aumentando los ingresos públicos.

En la actualidad, las contribuciones de los Gobiernos y de los hogares representan casi el 88 % del gasto en educación en los países de ingreso bajo y el 98 % en los países de ingreso mediano bajo. Sin embargo, la mayoría de los países de ingreso bajo mantienen tasas de recaudación impositiva inferiores al 10 % del PIB —muy por debajo del 15 % recomendado por el FMI—, lo que a menudo se traduce en servicios públicos de baja calidad. En un contexto de numerosa y creciente población joven en África, es particularmente importante invertir en educación para sentar las bases de una mano de obra calificada. Si bien las reformas tributarias y las contribuciones privadas pueden enfrentar resistencia política, los responsables de formular políticas pueden comunicar claramente que para lograr servicios de calidad es necesario que todos contribuyan con su parte equitativa.

Se podrían movilizar fondos públicos, privados y externos para invertir en los enfoques de aprendizaje más eficaces mediante las siguientes medidas: 

• Movilizar más financiamiento nacional: Los Gobiernos pueden mantener e incluso aumentar el financiamiento para la educación mediante las siguientes medidas:
  • La ampliación de los impuestos directos —como los impuestos locales, los impuestos a la propiedad e impuestos laborales para fomentar la formación profesional - puede ayudar a incrementar los ingresos destinados a la educación.
  • Aumento del esfuerzo gubernamental, como se refleja en una mayor proporción del gasto público destinada a la educación en algunos casos.
  • Aplicar políticas de deuda prudentes que salvaguarden el espacio fiscal para las inversiones en educación.
• Aprovechamiento de fuentes de financiamiento privadas, en particular mediante:
  • Alentar el uso de préstamos estudiantiles y contribuciones de los hogares para financiar la educación postsecundaria, aprovechando los fuertes rendimientos privados para justificar una mayor proporción de financiamiento privado.
  • Movilizar las remesas a través de instrumentos como los de contrapartida, los bonos para remesas o los bonos de la diáspora para mejorar las inversiones de los hogares en la educación. Por ejemplo, los datos obtenidos en El Salvador demuestran que los incentivos, como los esquemas de contrapartida, pueden motivar significativamente a las personas a asignar más remesas para apoyar la educación.
• Optimizar el impacto del financiamiento externo mediante:
  • Dirigir más adecuadamente la asistencia oficial para el desarrollo y la filantropía hacia los países de ingreso bajo y hacia programas que han demostrado ser eficaces para mejorar el aprendizaje.
  • Aprovechar la AOD para apoyar una mejor movilización de recursos internos y reducir la carga de la deuda de los países, como se logró mediante el canje de "deuda por desarrollo" en la Costa de Marfil .

Algunos países han explorado formas creativas de movilizar más financiamiento para la educación. Haití, por ejemplo, destina los impuestos a  los servicios de telecomunicaciones y las remesas internacionales a la educación; Jamaica recauda un impuesto a la educación a través de contribuciones salariales de los trabajadores y los empleadores, y varios países utilizan gravámenes para la formación profesional pagados por los empleadores —recaudados a través de la nómina— para financiar programas de capacitación de la fuerza laboral, como el Servicio Nacional de Capacitación de Colombia (SENA) y el Servicio Nacional de Capacitación Industrial de Brasil (SENAI). También se pueden explorar otras innovaciones, como los impuestos nacionales sobre el patrimonio dirigidos a personas con niveles muy altos de riqueza y la propuesta del G-20 de gravar a las personas más ricas por la asistencia para el desarrollo, incluida la educación.

Agradecimientos: Agradecemos a los siguientes revisores por sus valiosos comentarios e ideas: Dena Ringold (Banco Mundial), Luis Benveniste (Banco Mundial), Halil Dundar (Banco Mundial), Waly Wane (Banco Mundial), Lilian Foo (Banco Mundial) y Alaka Holla (Banco Mundial). Samer Al-Samarrai (Banco Mundial), Michael Crawford (Banco Mundial), Clio Dintilhac (Fundación Gates), Raphaelle Martínez (AME), Halsey Rogers (Banco Mundial), Tuan Minh Le (Banco Mundial) e Hitomi Komatsu (Banco Mundial). También agradecemos al Centro de Educación Mundial Qué Funciona y, en particular, a Abelardo De Anda Casas, Noam Angrist y Sharnic Djaker por compartir información sobre los costos de las intervenciones de aprendizaje por estudiante.