Fondos desaprovechados: Por qué una mejor planificación presupuestaria es clave para solucionar la crisis del agua

El agua es la base de la buena salud, la producción de alimentos y la energía que impulsa a las empresas. Además, de ella dependen unos 1.700 millones de empleos en todo el mundo. Sin embargo, se está muy lejos de cumplir el Objetivo de Desarrollo Sostenible 6, que apunta a garantizar agua limpia y saneamiento para todos a más tardar en 2030. El déficit de financiamiento de los servicios de agua, saneamiento e higiene exige inversiones públicas considerablemente mayores. E incluso suele suceder que los fondos que los Gobiernos sí destinan al sector terminan sin utilizarse.

La paradoja: Un déficit de gasto dentro de un déficit de financiamiento

En el informe de 2024 del Grupo Banco Mundial titulado Funding a Water-Secure Future (en inglés) (Financiar un futuro con seguridad hídrica), se documenta que entre 2009 y 2020 la ejecución presupuestaria en el sector del agua registró un promedio de solo el 72%, lo que significa que aproximadamente 28 centavos de cada dólar asignado nunca llegan a gastarse. África subsahariana registra un promedio de alrededor del 62%. En otras palabras, los países no logran cerrar el déficit de financiamiento y, al mismo tiempo, desaprovechan el dinero asignado. El costo recae sobre las personas que aún no tienen acceso confiable al agua potable.

¿Por qué se desaprovechan los fondos?

Las razones suelen ser de índole institucional. Un proyecto de infraestructura hídrica no fracasa porque a los Gobiernos no les importe. Fracasa porque el sector carece de instituciones capaces de traducir las metas a largo plazo en un conjunto de medidas viables y sujetas a plazos definidos. La preparación del proyecto se lleva a cabo de manera apresurada. Las adquisiciones requieren la aprobación de múltiples organismos que no coordinan entre sí.

Una vez adquiridos los terrenos, obtenidas las autorizaciones ambientales y completados los procesos de contratación, apenas queda tiempo del ejercicio económico para ejecutar los proyectos. Los fondos no utilizados regresan al tesoro, lo que retrasa las inversiones en infraestructura hídrica. Este no es un problema exclusivo de un país en particular, sino un desafío sistémico al que se enfrentan muchos países a la hora de traducir la inversión pública en resultados.

Una asignación presupuestaria no es un plan, sino una promesa. A menos que esté respaldada por un programa plurianual bien secuenciado —que aborde de manera ordenada la adquisición de terrenos, el diseño, las contrataciones y la construcción—, los fondos seguirán desaprovechándose.

El papel de la GFP y la GIP, y por qué la iniciativa Water Forward depende de ellas

En el marco de la iniciativa Water Forward se reconoce que movilizar más recursos es solo la mitad de la batalla. La otra mitad consiste en garantizar que los Gobiernos puedan utilizar los recursos con que cuentan. Aquí es donde la gestión de las finanzas públicas (GFP) y la gestión de la inversión pública (GIP) resultan determinantes. La GFP rige la manera en que los Gobiernos planifican, asignan y gastan los fondos públicos; la GIP se ocupa de cómo se seleccionan, preparan y ejecutan los proyectos de inversión pública. Cuando estos sistemas son deficientes —por ejemplo, carecen de un plan de gasto a mediano plazo, de una cartera de proyectos estructurada, o de alineación entre los objetivos sectoriales y los presupuestos anuales—, incluso el ministerio competente mejor financiado tiene dificultades para convertir las asignaciones en obras de infraestructura. Las funciones de la GFP en las etapas iniciales del proceso inciden de manera directa en la ejecución posterior dentro del sector hídrico. De acuerdo con el marco del Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas (PEFA), la confiabilidad del presupuesto y, en mayor medida, la estrategia fiscal y presupuestación basadas en políticas son las dos dimensiones más estrechamente asociadas con la ejecución presupuestaria del sector hídrico.

El gasto en recursos hídricos es intensivo en capital y lleva aparejados largos ciclos de proyectos. Lo que más importa es si los presupuestos se planifican de manera realista. Los países que incorporan el gasto hídrico en marcos plurianuales coherentes y alinean los presupuestos con las estrategias sectoriales muestran sistemáticamente tasas de ejecución más altas (gráficos 1a y 1b). Los fondos por sí solos no son suficiente; sin una arquitectura de planificación estratégica, el gasto simplemente no se materializa. Por lo tanto, para mejorar la ejecución presupuestaria es indispensable fortalecer la gobernanza, la coordinación institucional y la coherencia de las políticas en el sector hídrico.

Nota: Se construyó una muestra transversal de países con i) una evaluación PEFA que incluye calificaciones del pilar 1 (confiabilidad del presupuesto) y el pilar 4 (estrategia fiscal y presupuestación basadas en políticas), y ii) los datos correspondientes sobre las tasas de ejecución del presupuesto final del sector hídrico para el mismo ejercicio económico (o el más cercano disponible). Las calificaciones del PEFA en letras se convirtieron a puntajes numéricos siguiendo la metodología estándar adoptada por el Secretariado PEFA: A = 4, B+ = 3,5, B = 3, C+ = 2,5, C = 2, D+ = 1,5, D = 1, D* = 1; no se incluyeron las puntuaciones de NA y NU. Cuando se disponía de múltiples evaluaciones en un período breve, se seleccionó la más cercana al año de ejecución. La muestra final incluye 22 países de diversas regiones, por ejemplo: África, Asia meridional, Asia oriental y el Pacífico, Europa y Asia central, y América Latina y el Caribe. Se distingue entre nivel de ejecución “alto” y “bajo” utilizando un umbral del 60% (véase, más adelante, el apartado sobre la elección del umbral y la solidez del análisis)[JB1] . La muestra incluye una proporción considerable de casos africanos, lo que refleja la disponibilidad de datos y el nivel de participación en el sector.

Fuente: Ilustración de los autores a partir de datos del PEFA y datos sobre el agua del Banco Mundial (consultados en abril de 2025).

La urgente necesidad de reforma

Aun cuando la tarea de movilizar más financiamiento sigue siendo importante, la necesidad más inmediata —y más ignorada— es lograr que los presupuestos existentes sean ejecutables. Para cerrar el déficit de financiamiento del sector hídrico es preciso fortalecer los sistemas que convierten las asignaciones en proyectos y los proyectos en resultados. Esto significa invertir en la planificación a mediano plazo, crear carteras de proyectos creíbles, preparar las inversiones antes de asignar los fondos y fortalecer las instituciones que vinculan las prioridades sectoriales con el gasto público. Los países que logran alinear sus presupuestos con estrategias sectoriales a largo plazo tienen muchas más probabilidades de convertir los compromisos en obras de infraestructura y servicios concretos.

Aquí es también donde la iniciativa Water Forward puede ayudar a reorientar el debate, pasando de cómo financiar a cómo ejecutar el gasto. A través de pactos hídricos impulsados por los propios países, los Gobiernos, los asociados para el desarrollo y los inversionistas pueden articularse en torno a una agenda compartida de reformas e inversiones, integrando en un único marco las reformas normativas, el fortalecimiento institucional, la planificación de inversiones y el financiamiento. Al mejorar la preparación de proyectos, la coordinación y el vínculo entre las prioridades del sector hídrico y las decisiones de inversión pública, este enfoque puede contribuir a garantizar que los escasos recursos no solo se presupuesten, sino que efectivamente se ejecuten.

Contar con más financiamiento es importante, pero lo que realmente convierte las asignaciones en servicios confiables es un gasto mejor planificado, mejor secuenciado y mejor gestionado. El dinero suele estar disponible. El desafío es construir sistemas que permitan aprovecharlo.