Comment stimuler l'apprentissage dans les pays à faible revenu : augmenter les recettes ou réduire les coûts ?

Imaginez qu'on vous demande de construire une école avec un budget qui couvrirait à peine les briques, mais serait insuffisant pour acheter le ciment, les fenêtres ou les matériaux pour la toiture. C'est à cela que ressemble le financement de l'éducation dans de nombreux pays à faible revenu. Avec seulement 55 dollars par enfant en moyenne (172 dollars PPA), les dépenses d'éducation dans les pays à faible revenu contrastent fortement avec celles des pays à revenu intermédiaire de la tranche inférieure, qui allouent en moyenne 309 dollars (871 dollars PPA) par enfant.

Les dépenses par enfant dans les pays à faible revenu sont encore trop faibles pour garantir l’apprentissage des acquis fondamentaux.

Malgré ces contraintes financières, de nombreux pays à faible revenu déploient des efforts financiers considérables pour soutenir l'éducation. En effet, 87,6 % des dépenses totales d'éducation dans les pays à faible revenu proviennent des ménages et des administrations publiques. Le Cadre d'action Éducation 2030 recommande que les pays consacrent à l'éducation entre 4 et 6 % de leur PIB et entre 15 et 20 % de leurs dépenses publiques. Neuf des 23 pays à faible revenu pour lesquels des données sont disponibles atteignent ce seuil de 4 % du PIB et 12 consacrent au moins 15 % de leurs dépenses publiques totales à l'éducation.

Bien que ces investissements aient permis d'accroître la scolarisation dans le primaire au cours des deux dernières décennies, beaucoup trop d'élèves sont encore incapables de lire et de comprendre un texte simple à l'âge de 10 ans . Dans les pays à faible revenu, trop de discussions sur les politiques commencent par « Comment dépenser moins ? » ... Double vacation, classes plus grosses, moins d'enseignants absents. Oui, ces mesures peuvent réduire les budgets. Cependant, la question la plus urgente reste souvent oubliée : les systèmes ont-ils les moyens de se doter des éléments essentiels qui permettent l'apprentissage : des enseignants efficaces, suffisamment de matériel pédagogique et des infrastructures adéquates ? Dans beaucoup trop de pays à faible revenu, la réponse est toujours non.

À mesure que la population croît et que les niveaux d'endettement continuent d'augmenter, les pays à faible revenu sont confrontés à une bataille acharnée pour augmenter leurs dépenses. Dans le même temps, avec  la baisse de l'aide publique au développement (APD) allouée à l'éducation ces dernières années et de nouvelles réductions de l'aide prévues de la part des principaux bailleurs de fonds, le financement  international de l'éducation dans les pays à faible revenu diminue.  Malgré ces défis, il est encore possible de mobiliser de nouvelles sources de financement et d'améliorer les résultats d'apprentissage dans ces contextes.

Le niveau de dépense par enfant a des effets sur l'apprentissage – jusqu'à un certain point         

Les dépenses d’apprentissage sont coûteuses. Les données disponibles montrent que dans les pays qui consacrent moins de 2 220 dollars en PPA par élève au primaire, plus de la moitié des enfants en moyenne ne maîtrisent pas les compétences de base (figure 1). Ces enfants peuvent être considérés comme “pauvres” du point de vue des apprentissages, car ils sont incapables de lire et comprendre un texte simple à l'âge de 10 ans. Lorsque le niveau des dépenses par enfant augmente, la part des enfants qui ne maîtrisent pas les compétences de base tend à diminuer. Les pays qui investissent au moins 4 490 dollars en PPA par élève au primaire ont plus de probabilité de ramener la pauvreté du point de vue des apprentissages en dessous de 30 %. Ce niveau de dépense est près de 30 fois supérieur au montant moyen dépensé par les PFR par élève du primaire. Dans les pays à faible revenu pour lesquels ces données sont disponibles, la dépense par élève du primaire est inférieure à 337 dollars en PPA. Le Vietnam est un exemple notable de pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure qui atteint des niveaux élevés d'apprentissage chez les élèves. Le Vietnam dépense 1 391 dollars par élève (PPA de 2022), tandis que les dépenses moyennes par étudiant pour les PFR, sur la base des données disponibles, sont de 172 dollars (PPA de 2022), selon la base de données de l'Observatoire du financement de l'éducation 2024. Les dépenses par élève au Vietnam sont donc 8 fois plus élevées en moyenne que dans les pays à faible revenu.

Figure 1: Association entre les dépenses publiques par élève du primaire et le taux de pauvreté du point de vue des apprentissages

Note : La figure 1 illustre la relation empirique entre les dépenses par élève du primaire et le taux de pauvreté du point de vue des apprentissages. La figure est basée sur un modèle de régression logistique, qui estime la probabilité que le taux de pauvreté du point de vue des apprentissages d'un pays dépasse un certain seuil, en fonction des dépenses par élève du primaire, tout en contrôlant par le PIB par habitant. Ces estimations ne doivent pas être considérées comme des niveaux de financement minimum absolument nécessaires pour atteindre des résultats spécifiques en matière d'éducation. Parce qu'ils découlent d'une analyse empirique, ces niveaux de dépense reflètent également certaines inefficacités dans l'utilisation des ressources ainsi que des différences dans les prix des intrants. 

Même les options les plus rentables sont coûteuses et difficiles à mettre en œuvre pour les PFR

Compte tenu de ces fortes contraintes de financement, les pays à faible revenu doivent garantir que chaque dollar ait un impact. Affecter certaines ressources à des programmes plus efficaces peut permettre d'obtenir de meilleurs résultats en termes d’apprentissage. Parallèlement, les gouvernements des pays à faible revenu peuvent et doivent prendre des mesures pour améliorer la gouvernance du système et l'efficacité des dépenses courantes.

Il existe des moyens éprouvés d'améliorer efficacement les résultats d'apprentissage. Deux des options les plus rentables consistent à (1) adapter l'enseignement à un niveau réel plutôt qu’au niveau théorique de la classe dans laquelle ils sont inscrits (« enseigner au bon niveau ») et (2) améliorer la pédagogie grâce à des plans de cours structurés avec des supports pédagogiques, une formation des enseignants adapté à ces courts et un suivi.

Cependant, même ces interventions très efficaces peuvent être coûteuses pour les pays à faible revenu. Parmi les exemples peu coûteux, citons le programme de pédagogie structurée Tusome pour les petites classes au Kenya , qui coûte environ 8 dollars par élève et par an, et à Madagascar, où les programmes en présentiel « Teaching at the Right Level » (TaRL) coûtent environ 10 dollars par élève. En revanche, une adaptation pilote de l'enseignement TaRL bénéficiant à plus de 1 500 élèves en Guinée a coûté environ 87 dollars par élève.

Le tableau 1 ci-dessous présente les coûts de plusieurs de ces interventions. Bien qu'ils ne soient pas directement comparables, les chiffres donnent une idée de l'éventail des coûts de mise en œuvre de ces interventions.  Selon des estimations récentes du What Works Hub for Education, le surcoût annuel de l'amélioration des compétences fondamentales en lecture, en plus des budgets existants, s'élève à environ 5 dollars par élève si tout est mis en œuvre de manière optimale – conception, formation, passation des marchés, etc. L'estimation fournit des décompositions utiles des coûts prévus, bien que la mise en œuvre dans le monde réel puisse coûter beaucoup plus cher. Dans les pays à faible revenu, où les dépenses moyennes par enfant sont de 55 dollars, cet investissement représenterait tout de même une augmentation budgétaire de près de 10 %, ce qui est souvent difficile à financer.

Tableau 1 : Coûts par élève de “l'enseignement au bon niveau” et des plans de cours structurés

Note : Il est difficile de comparer ces chiffres, car les études diffèrent quant à la façon dont les coûts sont définis et ce qui est inclus parmi d'autres variables. Il n'existe pas de données spécifiques disponibles pour le Niger et la Sierra Leone. Nous invitons les membres de ces programmes à communiquer avec nous pour compléter et étoffer ce tableau.

Ces approches d’« optimisation à la marge » peuvent améliorer l'apprentissage de manière plus fiable dans des pays comme l'Inde ou le Kenya, car ces pays, ainsi que d'autres pays à revenu intermédiaire, investissent davantage par élève, peuvent plus facilement être mis en œuvre à grande échelle et disposent d'enseignants mieux équipés que les pays à faible revenu. Dans les pays à faible revenu, les mêmes interventions sont souvent financées par des bailleurs de fonds et gérées par des ONG — souvent efficaces à court terme, mais difficiles à maintenir lorsque l'aide extérieure diminue. Cela met en évidence le défi plus large : bien qu'il soit essentiel d'améliorer l'efficience, nous manquons de données probantes pour affirmer qu'il est possible d'obtenir de solides résultats d'apprentissage à l'échelle nationale au niveau moyen actuel de financement dans les pays à faible revenu.

Une vision pour l'avenir du financement de l'apprentissage dans les pays à faible revenu

Il est difficile, mais pas impossible, d'augmenter les dépenses d'apprentissage et d'éducation des élèves dans les pays à faible revenu. L'approche la plus prometteuse consiste à renforcer les finances publiques intérieures, notamment en augmentant les recettes publiques.

Les contributions de l'État et des ménages représentent actuellement près de 88 % des dépenses d'éducation dans les pays à faible revenu et 98 % dans les pays à revenu intermédiaire de la tranche inférieure. Pourtant, la plupart des pays à faible revenu ne parviennent pas à collecter plus de 10 % du PIB pour les impôts  — bien en deçà des 15 % recommandés par le FMI — ce qui se traduit souvent par des services publics de piètre qualité. Compte tenu de l'importance et de l'augmentation de la population des jeunes en Afrique, il est particulièrement important d'investir dans l'éducation pour construire les bases d'une main-d'œuvre qualifiée. Bien qu’accroître la fiscalité et les contributions privées puissent se heurter à une résistance politique, les décideurs peuvent faire clairement comprendre que pour obtenir des services de qualité, chacun doit apporter sa juste part.

Des financements publics, privés et extérieurs pourraient être mobilisés pour investir dans les approches d'apprentissage les plus efficaces : 

• Débloquer davantage de financements nationaux : Les gouvernements peuvent maintenir, voire augmenter, le financement de l'éducation en :
  • Accroissant la fiscalité directe (impôts locaux, impôts fonciers et prélèvements sur les compétences[PC1] ) pour augmenter les ressources disponibles pour l'éducation.
  • Intensifier l’effort public, par exemple en l’augmenter la part des dépenses publiques allouée à l'éducation dans certains cas.
  • Poursuivant des politiques d'endettement prudentes afin de préserver l'espace budgétaire pour les investissements dans l'éducation.
• Mobiliser des sources de financement privées, notamment en :
  • Encourageant le recours aux prêts étudiants et aux contributions des ménages pour financer l'éducation postsecondaire, en tirant parti des solides rendements privés pour justifier une plus grande part du financement privé.
  • Tirant parti des rémittances par le biais d'instruments tels que les fonds de contrepartie, les bons d'envoi de fonds ou les obligations de la diaspora pour accroître les investissements des ménages dans l'éducation des enfants. Par exemple, des données du Salvador montrent que des incitations, telles que les systèmes de contrepartie, peuvent fortement motiver les individus à consacrer davantage de remittances  à l'éducation des enfants.
• Optimiser l'impact des financements extérieurs par :
  • Mieux cibler l'APD et la philanthropie vers les pays à faible revenu et les programmes qui ont prouvé leur efficacité dans l'amélioration des apprentissages.
  • Tirer parti de l'APD pour soutenir une meilleure mobilisation des ressources intérieures et réduire le fardeau de la dette des pays, à l'exemple de la conversion de la dette contre le développement en Côte d'Ivoire.

D'autres ont exploré des moyens créatifs de mobiliser davantage de financements en faveur de l'éducation. Haïti affecte les taxes sur les services de télécommunications et les envois de fonds internationaux à l'éducation ; La Jamaïque perçoit une taxe scolaire grâce aux cotisations salariales des travailleurs et des employeurs, et plusieurs pays utilisent les cotisations sur les compétences et la formation payées par  l'employeur — collectées par le biais de la masse salariale — pour financer des programmes de formation de la main-d'œuvre comme le Service national de formation en Colombie et le Service national de formation industrielle au Brésil. D'autres innovations peuvent également être explorées, telles que l'imposition de la fortune intérieure ciblant les individus très riches et la proposition du G20 de taxer les individus les plus riches pour l'aide au développement, y compris l'éducation.

Remerciements : Nous remercions les examinateurs suivants pour leurs commentaires et leurs idées utiles : Dena Ringold (Banque mondiale), Luis Benveniste (Banque mondiale), Halil Dundar (Banque mondiale), Waly Wane (Banque mondiale), Lilian Foo (Banque mondiale), Alaka Holla (Banque mondiale). Samer Al-Samarrai (Banque mondiale), Michael Crawford (Banque mondiale), Clio Dintilhac (Fondation Gates), Raphaelle Martinez (GPE), Halsey Rogers (Banque mondiale), Tuan Minh Le (Banque mondiale) et Hitomi Komatsu (Banque mondiale). Nous remercions également le What Works Hub for Global Education, et tout particulièrement Abelardo De Anda Casas, Noam Angrist et Sharnic Djaker, d'avoir partagé des informations sur les coûts des interventions d'apprentissage par élève.