Des vies déplacées dans des systèmes figés : repenser la protection sociale pour les réfugiés de la région des Grands Lacs

Dix-sept ans. C’est la durée moyenne de leur exil forcé pour les réfugiés de la région des Grands Lacs — Burundi, République démocratique du Congo (RDC), Rwanda et Ouganda. Il ne s’agit pas d’une situation transitoire ni d’urgence temporaire. Dix-sept années, c’est assez pour voir naître et grandir un enfant jusqu’à l’âge adulte. De longues années passées dans la précarité et l’incertitude.

Face à ces situations, la réponse a longtemps été celle de l’action humanitaire, selon un modèle conçu pour des urgences de court terme. Entre 2020 et 2024, 7,2 milliards de dollars d’aide humanitaire ont été acheminés vers la région des Grands Lacs, via des systèmes parallèles, sur des cycles de financement annuels, avec peu d’ancrage dans les institutions nationales et une appropriation limitée.

L’aide humanitaire reste indispensable pour sauver des vies en cas de crise aiguë. Mais elle n’est ni conçue ni financée pour faire face à des décennies de déplacement forcé. Alors que les budgets humanitaires mondiaux se réduisent et que les crises se multiplient, la question qui se pose aux gouvernements de la région et à leurs partenaires n’est plus de savoir s’il faut aller au-delà de l’aide humanitaire, mais comment y parvenir.

Nous pensons qu’une piste se dessine pour l’avenir : celle de l’intégration des réfugiés dans les systèmes nationaux de protection sociale. La protection sociale offre une option pragmatique. Elle place les gouvernements en chefs de file, vient en aide à des populations par nature vulnérables, s’ancre dans la région et s’inscrit dans un financement de long terme. Surtout, lorsqu’elle est conçue en mettant l’accent sur l’inclusion économique, elle peut soutenir l’accès à l’emploi et le renforcement des compétences, aidant ainsi réfugiés et communautés d’accueil à passer de la dépendance à l’autonomie et à une vie productive.

Cette évolution traduit une prise de conscience plus large : soutenir les réfugiés est un impératif humanitaire, mais aussi économique. Leur permettre de participer à l’activité économique peut libérer des potentiels de croissance et renforcer la résilience des communautés — ce qui en phase avec l’approche de développement du Groupe de la Banque mondiale, centrée sur la création d’emplois plus nombreux, de meilleure qualité et inclusifs.

Les réflexions présentées dans ce billet s’appuient sur notre travail opérationnel auprès des pays accueillant des réfugiés, ainsi que sur nos récentes analyses des systèmes de protection sociale pour les réfugiés dans la région des Grands Lacs (a). La Banque mondiale soutient déjà des programmes dans la région qui combinent aide sociale, inclusion économique et emploi pour les réfugiés et les communautés d’accueil. Une intégration progressive par les systèmes nationaux est par conséquent réalisable, même dans des contextes fragiles.

Pourquoi la protection sociale, et pourquoi maintenant ?

La région des Grands Lacs accueille actuellement plus de 2,5 millions de réfugiés, soit quatre fois plus qu’en 2013. Les trois quarts d’entre eux se trouvent dans des situations de déplacement prolongé. Ils vivent dans certaines des zones les plus pauvres de la région, parmi des populations locales avec lesquelles ils partagent les mêmes marchés du travail, les mêmes services publics et les mêmes vulnérabilités. Pourtant, ils restent largement confinés dans un univers humanitaire à part, où les financements sont conditionnés aux contributions fluctuantes des donateurs et acheminés via des systèmes parallèles qui opèrent en dehors des institutions nationales. Un modèle qui entretient l’idée selon laquelle la prise en charge des populations déplacées n’est globalement pas l’affaire des systèmes gouvernementaux.

La protection sociale n’est pas une solution miracle. Mais elle offre une alternative, celle d’un dispositif piloté par les gouvernements, capable d’accompagner les populations dans la durée, de s’adapter aux chocs et d’articuler une assistance de court terme avec des perspectives d’emploi, des possibilités de renforcement des compétences et une résilience à long terme.

Qui dit inclusion ne veut pas dire intégration du jour au lendemain

Soyons honnêtes : l’intégration complète des réfugiés dans les systèmes nationaux de protection sociale ne peut se faire ni par décret ni du jour au lendemain. Les obstacles sont bien réels. Dans l’ensemble de la région, les cadres juridiques et réglementaires n’ont pas été conçus en tenant compte des déplacements de population, ce qui exclut implicitement les réfugiés. Les registres sociaux sont embryonnaires et largement déconnectés des principales autres bases de données. Dans certains pays, les choix politiques ou les contraintes opérationnelles ont jusqu’ici limité l’extension des filets sociaux aux réfugiés ; dans d’autres, les restrictions à la liberté de mouvement et à la mobilité de la main-d’œuvre continuent d’entraver l’accès aux services et l’autonomisation économique.

Nous pensons néanmoins que l’inclusion est aussi une porte d’entrée vers des bénéfices plus larges. Lorsque les personnes déplacées peuvent accéder à des systèmes de soutien formels, participer aux marchés du travail et se constituer des actifs, elles peuvent s’affranchir de leur dépendance à l’aide, ce qui réduit le coût de leur accueil.

La voie la plus prometteuse, selon nous, commence par la reconnaissance juridique : combler les lacunes législatives et politiques qui servent de paravent bureaucratique à l’exclusion. Vient ensuite l’intégration des données : rendre les registres sociaux nationaux interopérables avec les bases de données existantes dans le domaine humanitaire et du développement, selon des règles claires en matière de confidentialité et de consentement. Ce n’est qu’une fois ces bases posées que la couverture des programmes sociaux pourra être étendue, en s’appuyant sur des financements de développement prévisibles et pluriannuels, plutôt que sur des engagements humanitaires annuels.

Une telle évolution repose sur un changement de paradigme simple mais puissant : ne plus définir l’éligibilité à la protection sociale selon la situation administrative mais selon le degré de vulnérabilité. Le programme Merankabandi au Burundi montre la faisabilité de cette transformation. Il compte plus de 53 000 bénéficiaires, dont 7 852 réfugiés, sélectionnés selon les mêmes critères de vulnérabilité que les ressortissants nationaux. Il s’agit certes d’une initiative à petite échelle, mais elle est tangible, reproductible et riche d’enseignements.

Des contraintes réelles qu’il faut reconnaître

Aucun plaidoyer crédible en faveur de l’inclusion ne peut ignorer l’économie politique. Les gouvernements des pays d’accueil font face à des pressions budgétaires réelles et croissantes. Et les cycles électoraux retardent naturellement les réformes juridiques et réglementaires. Entre 2015 et 2023, le gouvernement de la RDC a mobilisé 477 millions de dollars pour la protection sociale avec l’appui de ses partenaires de développement, tandis que des acteurs extérieurs acheminaient 6,8 milliards de dollars d’aide humanitaire. Cette asymétrie est désincitative : pourquoi renforcer les capacités nationales de mise en œuvre dès lors que d’autres canaux prédominent ?

L’inclusion des réfugiés par la protection sociale n’est viable que si elle est adossée à un financement à plusieurs niveaux qui combine efforts nationaux et ressources concessionnelles pluriannuelles et donc prévisibles. C’est ce qui permettra aux gouvernements de déployer des interventions dans les zones où réfugiés et communautés d’accueil vivent côte à côte, et d’élargir progressivement la couverture à mesure que les registres, le ciblage et le financement se consolident. Sans cet alignement, il est peu probable que les attentes placées sur les pays d’accueil à faible revenu soient satisfaites.

Au-delà des frontières nationales, une réponse régionale à un problème régional

Les déplacements de population dans les Grands Lacs sont par nature régionaux. Les réfugiés franchissent les frontières. Des familles fuient la RDC vers l’Ouganda ; des Burundais rejoignent le Rwanda ; les retours sont cycliques ; les chocs se propagent d’un pays à l’autre. C’est pourquoi l’inclusion des réfugiés nécessitera au fil du temps une coopération régionale renforcée, notamment en ce qui concerne les normes sur les données, les systèmes d’identification et les plateformes de paiement.

Il ne s’agit pas d’harmoniser les politiques du jour au lendemain, mais d’investir dans des dispositifs de facilitation pratiques : interopérabilité entre registres sociaux, reconnaissance mutuelle des documents de base, normes techniques communes. Ces réformes sont discrètes, mais transformatrices pour les populations en mouvement. Elles relèvent en outre pleinement du mandat des institutions régionales. La Conférence internationale sur la région des Grands Lacs, aux côtés de la Communauté d’Afrique de l’Est, peut fournir la coordination et le soutien politique nécessaires pour faire avancer ce chantier.

Le temps des choix

La région est à la croisée des chemins en matière d’aide humanitaire. Continuer à s’appuyer sur les systèmes humanitaires risque d’accentuer la fragmentation et de prolonger la dépendance de millions de personnes. La transition de l’aide d’urgence vers des systèmes durables et de long terme est un processus progressif, qui exige un effort et un engagement constants de la communauté internationale. Les aides financières et les formations apportent un soulagement immédiat, en aidant les bénéficiaires à se constituer des actifs productifs, à prendre part à l’activité économique et à contribuer à leur communauté. Les programmes de protection sociale, en apportant de la stabilité aux réfugiés et aux communautés d’accueil, sont un levier essentiel pour éviter une érosion durable du capital humain et de l’emploi.