Réformer les politiques agricoles pour plus de croissance et d’emplois

C'est dans la ville de Malange, en Angola, que nous avons fait la connaissance de Florinda Chilumbo. Cette agricultrice cultive des fruits et des légumes qu’elle écoule au marché local. Bien que ses productions actuelles soient plus lucratives que le maïs, c’est vers cette culture qu’elle envisage de se tourner. La raison ? Accéder à des subventions publiques et à une assistance technique gratuite.

En effet, les gouvernements et les partenaires de développement favorisent généralement certaines cultures au détriment d’autres, ces choix étant guidés par des objectifs d’exportation et de sécurité alimentaire. Chaque année, les États consacrent plus de 650 milliards de dollars au soutien à l’agriculture — et près des trois quarts de ces fonds sont conditionnés à des denrées spécifiques.

Lorsque les aides publiques ciblent des cultures ou des produits d’élevage particuliers, elles réduisent les marges de manœuvre des agriculteurs et des entreprises agroalimentaires. Elles maintiennent à flot des filières dominantes ou peu compétitives, tout en reléguant au second plan les enjeux de la nutrition et de l’emploi. Comme le montre un rapport de l’OCDE, cette approche tend à allouer les ressources de façon inefficace : elle plafonne les revenus agricoles et aggrave les dommages environnementaux en encourageant la surutilisation des intrants ou l’exploitation de zones fragiles. Et au-delà des distorsions qu’elle engendre, cette dépense publique est souvent peu fructueuse, avec un rendement de 35 cents seulement par dollar investi. En clair, miser sur des gagnants dans l’agriculture constitue rarement la meilleure optimisation des ressources. 

Des exploitants agricoles comme Florinda, dotés d’un véritable potentiel commercial, pourraient générer des emplois mieux rémunérés tout au long de la chaîne de valeur s’ils n’étaient pas cantonnés à la monoculture du maïs et diversifiaient leur production.

L'aide ciblée sur des produits agroalimentaires spécifiques est principalement dirigée vers le sucre, le maïs et le riz, et prend le plus souvent la forme de mécanismes de soutien aux prix du marché ou de subventions aux intrants. La figure 1 illustre l'évolution de ces aides dans le temps, en comparant les mesures spécifiques à certaines filières avec celles à vocation plus générale, selon les niveaux de revenus des pays. 

^{Le soutien spécifique à un produit de base agricole comprend tous les types d’aide alloués à des cultures données, à l'exclusion du soutien aux prix du marché.}

^{Le soutien non spécifique à un produit de base agricole comprend tous les types d'aide non alloués à des cultures ou à des productions d'élevage spécifiques, à l'exclusion du soutien aux prix du marché.}

^{Source : Agincentives}

Dans les pays à revenu élevé, les politiques agricoles se sont progressivement éloignées du soutien par produit au cours des vingt dernières années, au profit d’approches plus flexibles favorisant l’innovation et la diversification. À l’inverse, dans les pays à revenu faible et intermédiaire, la situation a peu évolué : le soutien reste largement ciblé sur des cultures spécifiques, ce qui freine la diversification.

Une politique publique efficace permettrait aux agriculteurs et aux entreprises agroalimentaires de choisir leurs productions en fonction de la demande du marché. L’investissement public devrait plutôt se concentrer sur la correction des défaillances de marché qui nuisent à la productivité, ainsi que sur le développement des chaînes de valeur.

Ce type de soutien peut consister à actionner un large éventail de leviers : délivrance de titres de propriété, systèmes de sécurité sanitaire des aliments, services vétérinaires et phytosanitaires, infrastructures numériques et systèmes de données réduisant les coûts de transaction, mais aussi recherche-développement agricole, services de vulgarisation et formation professionnelle.

Cette approche ouverte, non directive, permet de concilier objectifs de sécurité alimentaire et ambitions à l’exportation, tout en favorisant la diversification et la montée en valeur des systèmes alimentaires. Et elle aboutira in fine à la création d’emplois mieux rémunérés.

Le revers de la médaille, c’est que ce modèle peut s’avérer plus difficile à gérer, car il requiert des services plus spécialisés, notamment en matière de vulgarisation agricole. Mais c’est là que les plateformes numériques et l’intelligence artificielle peuvent faire toute la différence.

Au Brésil, le programme ABC offre une illustration concrète de cette approche qui laisse le choix aux agriculteurs. Il accompagne l’adoption de pratiques diversifiées et résilientes face au climat, qui réduisent les émissions de gaz à effet de serre tout en améliorant la productivité et la résilience globale du secteur — quelle que soit la production choisie par l’agriculteur. Plutôt que de se concentrer sur un produit en particulier, le programme vise à accroître les revenus des agriculteurs et à renforcer la durabilité environnementale, économique et sociale du secteur dans son ensemble, pour une large gamme de productions.

Le Groupe de la Banque mondiale soutient les pays qui s’engagent dans cette voie. La réforme des politiques agricoles constitue l’un des trois piliers de la nouvelle initiative AgriConnect, lancée récemment, aux côtés du développement des infrastructures et de l'accès au financement pour les agriculteurs et les entreprises agroalimentaires. 

La transformation agricole dépend moins du choix des « bonnes » productions que du choix des bonnes règles et des bons investissements. C'est en ouvrant le champ des possibles plutôt qu'en le restreignant que l’action publique peut aider les petits agriculteurs à accéder aux marchés et bâtir des entreprises plus prospères.