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Pagando por serviços ecossistêmicos, uma abordagem bem-sucedida para reduzir o desmatamento no México

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The Jorullo in Puerto Vallarta, Mexico

As florestas podem fornecer uma ampla variedade de benefícios ambientais: eles regulam os fluxos de água, sequestram carbono e abrigam a biodiversidade. Contudo, apenas parte deles são percebidos pelas comunidades rurais responsáveis pela sua proteção, conservação e restauração. Para elas, as florestas podem fornecer lenha, madeira para usos diversos, algumas frutas e outros alimentos, enfim, benefícios muito inferiores aos que supostamente poderiam obter ao cortar as árvores e cultivar a terra ou usá-la para pastagem. Não é surpresa, portanto, que muitos deles optem por suprimir suas áreas florestais, resultando em altas taxas de desmatamento em todo o mundo. 

Esforços para deter essa tendência geralmente se concentram em regulamentações que proíbem o desmatamento. Contudo, esses mecanismos meramente legais não funcionaram. Isso não surpreende, pois seu funcionamento pressupõe que as comunidades rurais simplesmente renunciem à maior parte da renda que poderiam ter ao cortar as florestas, sem receber muito em retorno. 

Nos últimos anos, uma nova abordagem vem sendo testada. Ao conservar suas florestas, as comunidades rurais estão sendo pagas pelos serviços ambientais que fornecem. Essa abordagem, denominada “Pagamentos por Serviços Ambientais” (PSA), teve a Costa Rica como pioneira e se tornou particularmente comum na América Latina. 

O México tem o maior programa desse tipo na região, abrangendo mais de 2 milhões de hectares. A iniciativa, que é administrada pela Comissão Nacional de Florestas (CONAFOR), paga às comunidades locais entre US$10 e 40 por hectare ao ano para conservá-las, dependendo do tipo de vegetação e do risco de desmatamento. 

Contudo, como acontece com qualquer política, uma pergunta precisa ser feita: essa política está realmente funcionando? Os agricultores que recebem pagamentos pela conservação realmente passam a preservar mais florestas? Afinal de contas, os proprietários que já tivessem intenção de conservá-las (talvez porque a terra em questão seja muito íngreme ou rochosa para ter usos alternativos viáveis) estariam particularmente ansiosos por participar, pois seriam pagos para fazer algo que teriam feito de qualquer maneira.  

Esse é o problema da adicionalidade: saber se a política está realmente gerando benefícios adicionais (nesse caso, cobertura florestal) aos que teriam sido proporcionados de outra forma. 

México em avaliação 

Para testar se o programa de PSA do México está de fato reduzindo o desmatamento, uma equipe de pesquisadores da Oregon State University e do Amherst College vem conduzindo uma avaliação de impacto com o acompanhamento técnico do Banco Mundial. Os recursos provêm do governo mexicano, do programa i2i (apoiado pelo Reino Unido) e do Programa sobre Florestas (PROFOR). 

Avaliar a adicionalidade não é fácil. Simplesmente comparar participantes e não participantes não funcionaria, pois suas motivações e condições poderiam ser bem diferentes. Comparar o que os participantes fizeram antes e depois também não funcionaria, pois as condições poderiam ter mudado. 

A avaliação conduzida no México usou uma abordagem inovadora chamada descontinuidade de regressão, que compara aqueles que estavam um pouco acima dos critérios exigidos para inscrição com aqueles que estavam logo abaixo deles. 

A avaliação constatou que o programa de PSA do México realmente reduziu o desmatamento. Embora o efeito não seja estatisticamente significativo em áreas com baixo risco de desmatamento, é muito significativo em áreas com alto risco, onde os participantes desmataram 29% menos áreas florestais do que se não estivessem participando do programa. Para aqueles que estiveram no programa por mais tempo, o efeito é ainda maior: eles desmataram 38% menos áreas florestais. 

Resultados em curso 

Esses resultados nos dizem duas coisas: primeiro, que o PSA pode ser uma maneira eficaz de reduzir o desmatamento e que se pode conseguir isso sem impor custos às comunidades rurais. De fato, as comunidades provavelmente só participariam se recebessem pagamentos iguais a ou maiores do que a renda que deixariam de ter pela conservação das florestas. A mesma avaliação também mostrou que as comunidades participantes no programa aumentaram seu capital social

Mas esses resultados também nos dizem que é de fundamental importância a forma como o PSA é implementado. Se a aplicação não for devidamente elaborada, esse tipo de mecanismo pode acabar sendo implementado em áreas com baixo risco de desmatamento, onde o impacto será mínimo. 

O PSA não é uma fórmula mágica, por isso, é preciso ter muito cuidado ao projetar o mecanismo de funcionamento, definindo regras de elegibilidade, visando áreas de alta prioridade e estabelecendo níveis de pagamento, de forma a permitir a obtenção dos resultados desejados. 

Felizmente, o PSA é um programa em andamento e, por isso, não é necessário ter tudo certo desde o início. Pelo contrário, a cada ano, melhorias são feitas à luz das experiências e novas informações acumuladas em anos anteriores. Ajudar a CONAFOR a obter esses detalhes de implementação de maneira correta e melhorar gradualmente o programa tem sido o principal foco do apoio do Banco Mundial ao setor florestal do México. 

Por mais de uma década, uma série de projetos vem apoiando o programa de PSA e outras políticas florestais do México. O terceiro projeto dessa série começou a implementação recentemente. Além disso, outro projeto atualmente em implementação utiliza o PSA como estratégia para conservar áreas de alta prioridade. 

Essa avaliação de impacto faz parte do esforço de garantir que o programa esteja funcionando e identificar maneiras de melhorá-lo. Em 2018, o Conselho Nacional de Avaliação de Políticas de Desenvolvimento Social (CONEVAL) do México atribuiu à avaliação do programa de PSA o prêmio de Melhor Prática. 

Muitos dos benefícios de uma melhor gestão dos recursos naturais, como a regulação dos fluxos de água, a conservação da biodiversidade e o sequestro do carbono não são apreciados por aqueles que decidem como administrar os recursos. 

O PSA é uma ferramenta valiosa para lidar com essas situações e pode fazer contribuições importantes para aumentar a sustentabilidade, mitigar os efeitos das mudanças climáticas e preservar a biodiversidade. E isso vem sendo feito em diversos países como a China, o Brasil e Gana.  

Como acontece com qualquer nova ferramenta, é importante aprender a usá-la bem. O PSA só nos ajudará a alcançar os resultados ambientais desejados e com custos aceitáveis se for bem projetado e continuamente aprimorado com base nas lições aprendidas e novas informações.