Trabalho de reconstrução da infraestrutura de Porto Alegre depois das enchentes de 2024. Foto: Luciano Lanes/PMPA
No início de maio de 2024, as ruas de Porto Alegre viraram verdadeiros rios, com ônibus boiando, pontes desabando e bairros inteiros engolidos pelas águas. Por semanas, o país viu o Rio Grande do Sul enfrentar a enchente mais devastadora do passado recente, que custou quase US$ 17,8 bilhões ao país, ou 0,76% do PIB brasileiro.
O governo federal mobilizou mais de US$ 9,6 bilhões para apoiar as ações de recuperação, e os governos estaduais e locais cobriram a diferença com doações privadas. Esse apoio foi indispensável, mas também revelou que o Brasil está combatendo desastres do século 21 com ferramentas financeiras do século 20.
Clima em mudança, orçamento despreparado
O Brasil enfrenta milhares de desastres naturais todos os anos, que resultam em extensos danos a residências, empresas e infraestrutura. Esses eventos são dispendiosos: as inundações resultam, por si só, em perdas anuais da ordem de US$ 5,36 bilhões — aproximadamente 0,24% do PIB — e obrigam os governos de estados e municípios a realocar recursos destinados a escolas, estradas e programas sociais para cobrir os reparos emergenciais.
As mudanças climáticas têm agravado essa situação. Os prejuízos causados por inundações no Brasil podem aumentar em mais de 50%, pois as chuvas intensas têm se tornado mais frequentes em áreas urbanas densamente povoadas. Os desastres raros de outrora passaram a ser o novo normal.
Além disso, o Brasil já registra um déficit anual de financiamento de infraestrutura de cerca de US$ 50 bilhões. A adaptação da infraestrutura exige uma mobilização substancial de capital adicional (e um foco claro nas normas de resiliência) para garantir que a nova infraestrutura seja capaz de resistir aos riscos em constante evolução, de forma a evitar custos ainda mais altos e crescentes.
O custo da reação tardia
O Brasil dispõe de instituições robustas para a gestão de desastres, mas o financiamento permanece reativo, dependendo de créditos e transferências emergenciais. Quando ocorre um desastre, os governos recorrem a créditos extraordinários, transferências fiscais e realocações orçamentárias.
Enchentes de 2024 em Porto Alegre. Foto: Rafael Neddermeyer/Agência Brasil
As administrações estaduais e municipais — as mais próximas das comunidades afetadas — muitas vezes não têm acesso rápido a recursos financeiros, o que atrasa os reparos urgentes e resulta numa reconstrução desigual nas diferentes regiões. Isso retarda a recuperação, gera imprevisibilidade no planejamento local e desperdiça a oportunidade de uma reconstrução melhor. A falta de uma cultura de seguros no setor público significa que o governo federal arca com a maior parte dos custos não cobertos localmente.
Um futuro diferente: planejar antes que os desastres aconteçam
Outros países que enfrentam desafios semelhantes aos do Brasil adotaram abordagens de financiamento de riscos de desastres (FRD) que tornam o financiamento mais rápido, mais previsível e mais econômico. A abordagem de FRD baseia-se numa ideia simples: garantir a disponibilidade de recursos financeiros antes que os desastres aconteçam, e não depois, e assegurar-se de que esses recursos possam chegar rapidamente a quem precisa.
Uma estratégia de FRD bem projetada utiliza diversos instrumentos em vários níveis, a saber: reservas e contingências orçamentárias para choques frequentes e de menor magnitude; linhas de crédito contingenciais para eventos de intensidade moderada que exigem liquidez rápida e em grande escala; e seguros ou títulos de catástrofes para desastres raros, mas de alto impacto.
Por exemplo, o Plano Nacional de Gestão de Riscos de Desastres do Peru demonstra como a obrigatoriedade de seguros para ativos públicos, complementada por uma cobertura paramétrica e títulos de catástrofes, reduziu as incertezas fiscais e acelerou os processos de recuperação após desastres.
Há décadas, o México demonstra que estratégias baseadas em dados ajudam a estabelecer acordos transparentes de compartilhamento de custos entre os níveis estadual e federal, além de alavancar os mercados de capital e de resseguros para proteger os orçamentos emergenciais anuais dos piores cenários.
As estratégias mais eficazes também consideram como esses instrumentos criam incentivos para a redução de riscos (por exemplo, recompensando ações de resiliência por meio de reduções nos prêmios de seguros) e como distribuem recursos rapidamente por meio de redes de proteção social.
Três ideias para fortalecer a resiliência do Brasil
- Uma estratégia nacional de FRD que passe da reação à preparação. O Brasil deve desenvolver uma estratégia nacional de FRD que defina como os diferentes níveis de governo arcarão com os custos das perdas causadas por desastres e reduzirão os riscos. Isso envolve a acumulação de reservas para eventos frequentes e mitigação de riscos, a obtenção de linhas de crédito que possam ser desembolsadas rapidamente e a utilização de seguros ou títulos de catástrofes para desastres raros e de grande impacto. Essas ferramentas devem fazer parte do processo orçamentário regular, em vez de serem consideradas exceções emergenciais.
- Expansão do mercado de seguros privados para reduzir o ônus público. Com uma regulamentação melhor, normas mais claras, capacitação do setor público e acesso a dados sobre riscos, a cobertura de seguros pode aumentar. Os programas federais podem ajudar exigindo um seguro mínimo contra desastres para moradias e infraestrutura. Para as famílias de renda baixa, microsseguros vinculados a sistemas de alerta precoce podem proporcionar alívio rápido sem gerar passivos financeiros contínuos.
- Disponibilização dos instrumentos de financiamento necessários a estados e municípios. Os desastres acontecem em nível local; logo, estados e municípios precisam de opções de financiamento além das transferências federais. Duas inovações podem ajudar: um fundo de riscos voluntário para que os estados compartilhem riscos e contratem resseguros a taxas melhores; e linhas de crédito contingenciais padronizadas por meio de bancos de desenvolvimento que desembolsem recursos rapidamente e recompensem investimentos em resiliência. Esses mecanismos garantem que todas as regiões — e não apenas as mais ricas — possam se preparar e se recuperar mais rapidamente.
Do choque à estratégia: um apelo à ação agora
Construir uma estratégia de financiamento de riscos de desastres não é um projeto de um ano, mas o Brasil pode começar ainda hoje. Criar um comitê de FRD, definir metas de reservas financeiras e criar um ambiente favorável para créditos contingenciais e transferências de riscos são os primeiros passos práticos rumo a esse objetivo. A integração dessas medidas ao orçamento do próximo ano fará com que o financiamento de desastres deixe de ser tratado como exceção emergencial e se torne um sistema previsível. Iniciativas-piloto — como seguros paramétricos federais ou padrões mínimos de cobertura em programas de infraestrutura vinculados a ações de resiliência — podem gerar o impulso necessário.
As recentes inundações são um lembrete doloroso da vulnerabilidade do Brasil num mundo em aquecimento. Passar da improvisação para o planejamento protegerá as finanças públicas, acelerará a recuperação e fortalecerá a resiliência de milhões de brasileiros que vivem na linha de frente das mudanças climáticas. Um sistema de financiamento de desastres mais seguro, previsível e equitativo não é apenas uma questão de prudência fiscal: é um investimento crucial no futuro do Brasil.
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