Деньги остаются на столе: почему более качественное бюджетное планирование имеет ключевое значение для преодоления водного кризиса

Вода лежит в основе крепкого здоровья, производства продовольствия и выработки энергии, необходимой для работы предприятий. Кроме того, с водными ресурсами связано около 1,7 млрд рабочих мест во всем мире. Однако мир значительно отстает от графика достижения Цели устойчивого развития № 6, предусматривающей обеспечение всеобщего доступа к чистой воде и санитарии к 2030 году. Для устранения дефицита финансирования водоснабжения, санитарии и гигиены (WASH) необходимо резко увеличить государственные инвестиции. При этом даже те средства, которые правительства выделяют на водный сектор, зачастую остаются неосвоенными.

Парадокс: дефицит освоения средств в условиях дефицита финансирования

В докладе Группы Всемирного банка за 2024 год «Финансирование в интересах будущего без дефицита воды» (Funding a Water-Secure Future) отмечается, что в 2009–2020 годах уровень исполнения бюджетов водного сектора составлял в среднем лишь 72 процента. Иными словами, из каждого выделенного доллара примерно 28 центов так и не были потрачены. В странах Африки к югу от Сахары средний показатель составляет около 62 процентов.

Таким образом, странам не удается преодолеть дефицит финансирования, и одновременно они не используют уже выделенные средства. Цену за это платят люди, которые по-прежнему не имеют надежного доступа к чистой воде.

Почему деньги остаются неиспользованными?

Причины зачастую кроются в работе самих институтов. Проекты водной инфраструктуры терпят неудачу не потому, что правительствам безразличен результат. Проблема в том, что в секторе часто не хватает институтов, способных превратить долгосрочные цели в конкретный, выполнимый и ограниченный по срокам план действий. Подготовка проектов ведется в спешке. Закупочные процедуры требуют согласований сразу нескольких ведомств, которые зачастую плохо координируют свои действия.

К тому времени, когда приобретены земельные участки, получены экологические разрешения и завершены процедуры согласования закупок, до конца финансового года остается слишком мало времени для реализации проектов. Неиспользованные средства возвращаются в казначейство, что приводит к задержкам инвестиций в водную инфраструктуру. Эта проблема характерна не для какой-либо одной страны — это системная трудность, с которой сталкиваются многие государства, пытаясь преобразовать государственные инвестиции в конкретные результаты.

Бюджетные ассигнования — это не план, а обещание. Если за ними не стоит четко выстроенная многолетняя программа, в которой вопросы приобретения земли, проектирования, закупок и строительства решаются последовательно и в продуманном порядке, деньги так и будут оставаться неиспользованными.

Роль управления государственными финансами и государственными инвестициями, а также почему именно от них зависит инициатива Water Forward

Инициатива Группы Всемирного банка Water Forward признает, что мобилизация дополнительных ресурсов — это лишь половина дела. Вторая половина заключается в обеспечении способности правительств эффективно использовать уже имеющиеся средства. Именно здесь критически важную роль играют управление государственными финансами (УГФ; Public Financial Management, PFM) и управление государственными инвестициями (УГИ; Public Investment Management, PIM).

УГФ определяет, как правительства планируют, распределяют и расходуют государственные средства. УГИ охватывает отбор, подготовку и реализацию государственных инвестиционных проектов. Когда эти системы слабы — например, отсутствуют среднесрочный план расходов, сформированный портфель проектов или согласованность между отраслевыми целями и ежегодными бюджетами, — даже хорошо финансируемому министерству водных ресурсов будет трудно преобразовать бюджетные ассигнования в инфраструктуру.

Функции УГФ на начальных этапах бюджетного процесса играют важнейшую роль в последующем исполнении бюджета водного сектора. Анализ с использованием методологии оценки государственных расходов и финансовой подотчетности (Public Expenditure and Financial Accountability, PEFA) показывает, что двумя аспектами, наиболее тесно связанными с исполнением бюджета водного сектора, являются надежность бюджета, а также бюджетно-налоговая стратегия и бюджетирование, основанные на государственной политике. При этом второй аспект демонстрирует более сильную взаимосвязь.

Расходы в водном секторе характеризуются высокой капиталоемкостью и продолжительными проектными циклами. Поэтому первостепенное значение имеет реалистичность бюджетного планирования. Страны, которые включают расходы на водный сектор в согласованные многолетние механизмы и увязывают бюджеты с отраслевыми стратегиями, стабильно демонстрируют более высокие показатели исполнения бюджета (рисунки 1a и 1b).

Одного лишь увеличения финансирования недостаточно: без архитектуры стратегического планирования расходы просто не осуществляются. Поэтому укрепление механизмов управления, институциональной координации и согласованности политики в водном секторе имеет решающее значение для повышения уровня исполнения бюджета.

Примечание 1. Сформирована межстрановая выборка, включающая страны, для которых имеются: (i) оценка PEFA, содержащая баллы по компоненту I («Надежность бюджета») и компоненту IV («Бюджетно-налоговая стратегия и бюджетирование, основанные на государственной политике»); и (ii) сопоставимые данные об уровне исполнения окончательного бюджета водного сектора за тот же финансовый год либо ближайший год, по которому имеются данные.

Буквенные оценки PEFA были преобразованы в числовые баллы в соответствии со стандартной методологией, принятой Секретариатом PEFA: A = 4; B+ = 3,5; B = 3; C+ = 2,5; C = 2; D+ = 1,5; D = 1; D* = 1. Оценки NA и NU были исключены. Если за небольшой временной интервал имелось несколько оценок, выбиралась оценка, наиболее близкая к году исполнения бюджета.

Итоговая выборка включает 22 страны из следующих регионов: [регионы; Африка (AFR), Южная Азия (SAR), Восточная Азия и Тихоокеанский регион (EAP), Европа и Центральная Азия (ECA), Латинская Америка и Карибский бассейн (LAC)]. Для разграничения «высокого» и «низкого» уровней исполнения бюджета используется пороговое значение в 60 процентов (см. раздел «Выбор порогового значения и проверка устойчивости результатов» ниже). Значительную долю выборки составляют страны Африки, что обусловлено наличием данных и масштабами взаимодействия в данном секторе.

Источник: иллюстрация авторов на основе данных PEFA и данных Группы Всемирного банка по водному сектору (по состоянию на апрель 2025 года).

Необходимость реформ

Хотя мобилизация дополнительного финансирования остается важной задачей, более насущная, но зачастую остающаяся без должного внимания необходимость заключается в обеспечении исполнимости существующих бюджетов. Сокращение дефицита финансирования водного сектора начинается с укрепления систем, которые позволяют преобразовать бюджетные ассигнования в проекты, а проекты — в результаты. Для этого необходимо инвестировать в среднесрочное планирование, формировать реалистичные портфели проектов, готовить инвестиционные проекты до выделения средств и укреплять институты, обеспечивающие увязку отраслевых приоритетов с государственными расходами. Страны, способные согласовывать бюджеты с долгосрочными стратегиями развития сектора, имеют значительно больше шансов воплотить принятые обязательства в инфраструктуру и услуги.

Именно здесь инициатива Water Forward может помочь сместить акцент с финансирования на достижение результатов. Благодаря разрабатываемым под руководством стран Водным соглашениям (Water Compacts) правительства, партнеры по развитию и инвесторы могут объединить усилия вокруг общей программы реформ и инвестиций, сведя в единую систему реформирование политики, институциональное укрепление, инвестиционное планирование и финансирование. Совершенствование подготовки проектов и координации, а также укрепление взаимосвязи между приоритетами водного сектора и решениями в сфере государственных инвестиций помогут обеспечить, чтобы ограниченные ресурсы не только предусматривались в бюджетах, но и фактически расходовались.

Дополнительное финансирование имеет значение, однако именно более качественно подготовленные, правильно структурированные и эффективно управляемые расходы позволяют преобразовать бюджетные ассигнования в услуги, на которые люди могут рассчитывать. Деньги зачастую уже выделены. Задача заключается в создании систем, способных обеспечить их эффективное использование.