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“绿色一带一路”可行吗?如何缓解“一带一路”基础设施项目的环境风险

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中国向世界保证 “一带一路”倡议将是绿色的。虽然已经拟定了广泛的政策来支持这一承诺,但项目指导或实施的证据非常有限。考虑到全球各地大型基础设施项目对环境造成负面影响的历史,“一带一路”下计划的交通基础设施扩张有些令人担忧。为了弄清“一带一路”的公路和铁路建设带来的环境风险并研究应对风险的最佳做法,来自杜克大学的世行研究人员撰写了《减少”一带一路”交通基础设施投资的环境风险》工作论文。

 “一带一路”交通项目的环境风险分为两类——直接风险和间接风险。公路或铁路建设和运营产生的直接影响往往是局部和近期的,包括空气和水污染、土壤侵蚀、栖息地破坏和碎片化、车辆与野生动物发生碰撞、动物迁徙障碍、非法偷猎和非法砍伐木材等。间接影响产生于土地使用的反应。一旦公路或铁路开始运营,运输成本的变化就会改变市场和人口,这样就可能打破定居点的界限,造成栖息地丧失、乱砍滥伐、野生动物和木材贩运以及其他经济和环境影响。这种土地使用的动态变化如何展开,在很大程度上取决于大环境。例如,在先前有过大规模开发的地区,交通投资项目造成的森林损失通常比较低。

缓解风险

缓解措施可以降低项目的风险、成本和延误;满足投资者的“保障要求”;通常也能在各利益相关者中获得更多支持。缓解等级是一组限制环境风险的措施,包括四类:规避风险,降低风险,恢复生态系统,损害补偿。将知情的、战略性的缓解措施组合纳入“一带一路”经济走廊发展规划的初期阶段,(如果规划得到执行)可以在保持项目经济收益的同时降低环境风险。

标准、法规与政策

中国承诺遵守所有“一带一路”项目东道国的法律和规范,因此,原则上这些东道国的政策代表了对每个基础设施项目提供的最起码的环境风险保障(主要是与区域或全球关切的风险相比其国民面临的风险)。然而,东道国的政策及其强制执行限制的意愿和能力差异很大,往往不足以应对风险。多边贷款机构的保障要求往往更为严格,但仅适用于这些银行联合融资的那部分项目。

中国本身已制定了健全的国内环境保护法规。对于中国企业的对外投资,中国的指南越来越多,但仍缺乏有关实施、监督和执法的重要细节。这些指南虽然以自愿为主,但原则上代表了对环境和社会缓解机制的承诺,这些机制与不断发展的“良好行业国际惯例“的全球模式相融合。一个可能令人鼓舞的趋势是,一些中国大企业开始自愿采用更多由非政府组织和行业协会制定的更严格的环境标准

所有这些标准都涉及各种解决环境风险的机制。项目层面的一个普遍采用的机制是环境影响评估(EIA)。完善的环境影响评估程序非常适合通过修改基础设施设计或恢复退化区域来减少对当地的直接影响(例如建筑的影响)。但是,环境影响评估通常在项目周期中开展得太晚,以致于不能采取更重要的缓解措施,如避开敏感区域或采取辅助政策。如果基本缓解措施是通过政府机构在项目开发之前的早期规划过程中以及在更广泛的景观或部门范围内进行的战略性、区域性或累积环境影响评估来确定的,那么这些措施得到采用的可能性会大得多。

为了实现最大的效力和效率,我们建议中国和东道国将“一带一路”经济走廊层面的环境影响评估尽早纳入各条交通走廊的规划阶段。交通走廊(或其主要部分)为评估间接环境风险和找出各种缓解方案提供了适当的空间范围。在各个项目推进之前,与“一带一路”经济走廊的早期规划相配合进行环境影响评估可以提供灵活度,可将新建交通基础设施放在可能造成的环境和社会危害最小的地点,同时保持最大的经济效益和连通性好处。在代表中国和东道国所有受影响部门的机构以及民间社会参与的情况下,对经济走廊的环境影响评估是最有效的。对项目来说还需要对当地的影响进行环境影响评估,但主要风险和障碍应该已经解决了。

总之,如果环境战略规划是在“一带一路”经济走廊的范围内进行并与早期经济规划相结合,那么就有机会解决一些最全面的环境风险——这是独立开展的基础设施项目中很少有的选项。
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来源:

Guidance on promoting a green belt and road
 
The Belt and Road Ecological and Environmental Cooperation Plan (PDF)

Environmental Protection Law of the People’s Republic of China (published on 24 April 2014)
 
Law of the People's Republic of China on Environmental Impact Assessment


Guidelines on Environmental Protection for Overseas Investment and Cooperation

Guidelines for Social Responsibility in Outbound Mining Investments

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