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为政府和社会资本合作项目的成功创造条件的三条途径

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健康的政府和社会资本合作关系(PPP)具有几大关键特征:竞争力强、具有可融资性且融资成本低、重新谈判的风险低、可确保物有所值性以及可提高效率。

各国要发展符合上述描述的PPP关系,需要做些什么?印度、哥伦比亚、土耳其、埃及等一些国家能够制定相当有效且成功的PPP计划,但另一些国家未能按照专门的PPP法律授予任何项目(合同),原因何在?

我们在全世界基础设施领域PPP项目上的经验表明,要提高PPP项目成功的概率,就需要三大制度支柱。

 


1、政治意愿

私营部门提供基础设施和服务是当前正在发生的一大巨变。在很多国家,私营部门对“公共服务”的管理、运营或所有这一理念是从国外引进的,而要确保国内相关方接纳PPP模式,就需要强有力的政治领导。

在这一背景下,寻求进入全新PPP市场的企业希望得到政府最高层(总统或主席、首相或总理或类似级别领导)的强大政治支持,特别是考虑到企业在PPP项目下承担的风险要远远大于更传统的公共采购合同下承担的风险(按照PPP项目设计方案,私营企业需根据长期合同规定承担建设、运营和融资风险;而按照传统的采购合同规定,工程费用提前支付。)

2、制度和治理

编制可信、高质量的PPP项目投标书需要时间、精力和资金。要证明此类高昂的交易成本的合理性,考虑参与PPP项目的企业就要明白其投标书将采用透明的标准化流程及时得到审查。要减少与司法程序、不良媒体、不可预见的调查或任何形式的随意性决定相关的滞后和风险,关键在于及时审查投标书。标准化对国际投资者尤为重要,因他们需要对其今后被对待的方式感到满意并具备信心(在这方面,与合同终止、仲裁和纠纷解决以及利润返还相关的合同条款尤为重要)。

需要经多个政府部门审批的交易(一些国家要求议会审批)可能会被潜在投标人认为尤其有风险;从投资者角度看,政府部门最好侧重审批项目和流程并确保项目和流程在投标前得到批准。

另一方面,过快的审批流程可能也会吓跑优质投标人,原因不仅仅在于编制高质量投标书需要时间,还在于走捷径的招投标过程更有可能遭遇司法或其它调查。

3、技术团队
 
PPP项目成功的另一个关键条件是政府部门内部设有强大的技术团队,该团队需了解市场、潜在投标人组合、投标人的要求及其面临哪些制约因素,还需确保相关流程的明晰度和连贯性。

政府部门内部设有强大的技术团队对项目实施期间的合同管理可能更为重要。PPP项目很复杂,要求技术团队具备相当具体且高级的财务、法律和技术技能,如此方能确定服务水平,制定风险分担或缓解措施,确定项目融资水平,制定合同条款和按照结果进行的合同监测流程。政府部门应能预见到为项目投入大量资金的企业将利用最大的法律、资金和技术支持来保护其利益。至关重要的一点是,政府部门如要避免代价高昂且有可能有损PPP项目的公益性质的重新谈判,就要具备与上述要求相匹配的技能。

各国必须同时重视上述三大支柱:如果其中两个支柱很强,但一个支柱较弱或缺失,则整个PPP框架的成功将会受到影响。为取得更好结果,政府部门首先应加强这三大支柱,之后开始实施道路或港口等相对简单的项目。此举可能并不容易付诸实施。对于寻求获得经验、树立对其PPP计划的信心并取得持久性成果的任何国家,夯实制度基础乃不可或缺的第一步。

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