中国推进工业园区绿色发展:中国与国际绿色标准的比较分析

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Green Industry Park. © World Bank

图片: ©世界银行

过去四十年间,中国经济以空前速度迅猛发展,人均GDP增长了25倍以上。中国工业领域在经济腾飞中发挥了重要作用:2017年,工业领域对全国GDP的贡献超过40%,但与此同时,其对环境总污染的贡献也超过了三分之二。鉴于中国“十三五”规划(2016-2020)将“生态文明”建设列为政策目标的重中之重,实现工业园区(工业生产的重要聚集地)绿色发展并促使其转型为“绿色/生态工业园区”将是生态文明建设取得成功的一个关键因素。

作为一个工业领域规模庞大、在应对全球环境挑战方面发挥主导作用、以及具有绿色发展宏伟目标的国家,中国是最有能力引领并制定行之有效的生态工业园区标准的经济体之一。这些标准的制定不仅可以指导中国工业园区的绿色发展和转型,而且还将为其它国家制定生态工业园区标准提供有益的参考与借鉴。

世界银行一份最新研究报告探讨了如何落实这一绿色转型。尽管中国在建立涵盖不同立法级别的、全面的工业园区绿色发展监管框架方面取得了长足进展,同时也显著提高了生态工业园区的资源利用效率和环境绩效,但全国范围内通过绿色认证的工业园区不足5%

为确定不同标准之间的差异,从而分享进一步完善中国绿色/生态工业园区标准的政策建议,本报告从园区管理、环境绩效、社会价值和经济表现等四个方面对中国绿色/生态工业园区标准(下文简称“中国标准”)和全球生态工业园区框架进行了比较分析。中国标准与全球生态工业园区框架之间的主要差异体现在以下几方面:

园区管理

  • “总体”要求与“具体”要求: 中国标准以总体要求居多,而国际生态工业园区框架设定了更为具体的要求,包括工业园区成为绿色/生态园区需具备的前提条件,以及对于绩效指标的详细说明。
  • “隐含”要求与“明确”要求:国际生态工业园区框架所要求的很多前提条件并未被明确列入中国标准,原因在于对于需要通过地方、省级或国家级机构批准的任何规划建设的工业园区,这些前提条件通常都是强制性要求(由绿色/生态工业园区标准之外的其它法律法规所规定)。因此,中国绿色标准中一些没有明确规定的要求未必意味着工业园区就不受其约束。总体而言,如果考虑到针对园区管理的隐含要求和明确要求,中国标准和国际生态工业园区框架具有高度的一致性。

环境绩效

  • “结果导向”与“过程导向”评估:不同绿色标准所采用的不同评估方法使得其对于环境绩效的要求也不尽相同。中国标准主要以结果为导向,更加注重污染物减排或提高资源利用效率等方面的最终结果。国际生态工业园区框架则使用以过程为导向的指标,为工业园区设定以结果为导向的目标(例如固体废物再利用的比例),同时更加注重与污染控制和资源利用效率提升相关的制度和流程。总而言之,国际生态工业园区框架对环境绩效以及实现环境绩效的过程提出了双重要求。

社会价值

  • “隐含”要求与“明确”要求:国际生态工业园区框架社会价值部分中的一些要求并未被明确列入中国标准之中,但其它有关工业园区管理的中国法律法规与管理办法通常会涵盖这些要求。
  • “道德标准”与“法律准绳”: 中国标准与国际生态工业园区框架在与骚扰处置和女性权利保护相关的要求上存在一定差异,主要原因在于对待骚扰处置与妇女权利/福利问题的文化规范不尽不同。当在中国发生骚扰事件时,更多情况下人们会选择通过道德劝告而非诉诸法律法规的方式进行处理。一些其它国家处理此类问题时,则更倾向于同时依赖社会道德规范和法律法规体系。
  • 尚未纳入监管考虑的要求:国际生态工业园区框架设有针对职业健康与安全管理体系、社区对话和社区外联等方面的要求。中国标准对这些要求并没有明确规定。

经济表现

  • “经济标准”与“社会经济标准”:中国标准与国际生态工业园区框架对工业园区的经济表现赋予了不同的定义。中国标准中采用的评估准则重点关注工业园区的经济产出(主要为GDP相关指标),而国际生态工业园区框架强调的则是工业园区对于当地经济发展的连带推动作用,以及对于当地居民福利的社会经济影响。此类影响主要体现在诸如带动当地居民就业、以及为当地中小企业创造发展机遇等方面。可以说国际生态工业园区框架跳脱出工业园区的地理局限,对园区的总体社会经济绩效进行评估,而不仅仅着眼于工业园区创造的新增GDP等“纯经济指标”。

上述分析表明,中国和国际生态工业园区标准之间的差异在很大程度上是评估方法与侧重点不同所造成的,并非表明中国工业园区监管框架自身存在弱点。中国标准已经相当全面,涵盖了评估与推动绿色/生态工业园区发展的关键要求。然而,通过与国际生态工业园区框架的比较分析,中国标准还具有进一步完善的空间,并可以向国际生态工业园区框架不断靠拢。

中国可以进一步完善对工业园区的激励机制,从而鼓励更多园区达到国际生态工业园区标准。国际生态工业园区标准在中国的首次实践(以江西省抚州市国家高新技术产业开发区作为国际标准实施试点的案例研究)表明,中国工业园区在努力达到国际生态工业园区标准要求的过程中可能会面临诸多挑战,例如:(1)用于评估工业园区经济表现和环境绩效方面的数据缺乏。缺乏的相关数据对于评估工业园区是否满足国际生态工业园区框架中的相关要求十分重要;(2基础设施有待完善。有待完善的相关绿色基础设施可以帮助工业园区达到国际生态工业园区框架中相关的环境绩效要求;(3激励机制有待完善。进一步完善的激励机制可鼓励中国工业园区在达到省级或国家级法规及管理办法中所列绿色要求的同时,进而努力满足国际生态工业园区框架中一些更加严格的经济和环境绩效要求(如可再生能源利用、温室气体减排、资源利用效率的相关要求等)。

进一步提升融资便利性和拓宽融资渠道同样可以激励工业园区和入驻企业进行绿色转型与发展。随着中国不断发展与完善其绿色金融体系,确保充分利用绿色金融支持生态工业园区的发展变得愈发重要。公共财政的支持固然重要,但单独依靠公共财政资金尚不足以实现中国工业园区的绿色发展和转型,商业和私营资本的补充在今后亦应成为绿色发展的有力推手。绿色信贷和绿色债券将是帮助实现绿色发展目标的有效工具。

总体而言,中国近年来出台并大规模推广了多套绿色/生态工业园区标准,成为了在国际上该领域的先驱。虽然大部分标准属于自愿性标准,但这些绿色标准已经开始得到大规模的应用,并成为绿色/生态工业园区协调经济、环境和社会目标的有效工具。未来几年,中国还将不断推行支持绿色工业园区发展的各类计划,结合现状,在未来计划的实施中可以考虑改进的方面包括在全国范围内将绿色/生态工业园区纳入主流政策规划之中、加强地方能力建设、强化核证和监督机制从而确保标准的持续履行、以及开展生态工业园区经济、环境和社会效益的数据收集与量化评估工作。

研究报告提出了以下若干政策建议,希望有助于进一步完善中国现行的绿色标准,促进工业园区绿色发展与转型。政策建议包括:

  • 提出更具雄心的目标,稳步增加通过绿色标准认证的绿色/生态工业园区数量;
  • 考虑整合、升级以及统一现行的绿色/生态工业园区标准;
  • 寻求一套可以平衡经济竞争力与环境保护的“最优”绿色指标;
  • 完善数据收集和分析系统,对比国内与国际绿色/生态工业园区标准,持续跟踪评估园区绩效表现;
  • 加强现行工业园区管理相关的法规与管理办法的执行力度;
  • 考虑出台一部专门针对工业园区管理的法律;
  • 利用绿色金融支持绿色/生态工业园区发展。

了解更详细内容,请点击这里,下载《加强中国生态工业园区监管框架:中外绿色标准比较分析》报告全文。

报告作者:高级经济学家马钦 (Marcin Piatkowski)、咨询专家杜雨帆 (Yufan Du)

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