《2021年世界发展报告:数据改善生活》 ——发挥数据的更大价值,助力改善贫困人口生活

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数据是抗击贫困的强大武器,具有改善贫困人口生活的潜力,但也是一把双刃剑。 为挖掘数据的更大价值,同时保护人民使其免受数据相关伤害并确保数据获取和数据表示,需要订立一份针对数据的社会契约,也要为该契约的履行制定新规则。 

利用数据抗击贫困

如今, 数据无所不在——过去二十年间,全球数据流量增长了1000倍。但是,有一点未必总是为人们所认知,即数据在改善人民生活(包括贫困人口和低收入国家人口的生活)方面具有较大潜力。

以印度奥迪萨邦为例。该邦易遭受毁灭性龙卷风袭击。1999年,该邦在遭受龙卷风袭击后,有多达1万人丧生。这一惨状促使该邦灾害管理局大力投资天气预报数据收集和发布。2013年,在再次遭受强度类似的强热带风暴袭击之前,预警数据的收集和发布使得近100万人被成功疏散到安全之地,死亡人数因此锐减至38人。

数据给人们的生活和生计带来的直接好处不仅源自政府(如奥迪萨邦政府)的计划,也源自种类繁多的私营部门商业模式。我们中很多人都对引发大城市公共交通革命的随需型网约车平台很熟悉。在尼日利亚,“您好,拖拉机!”(Hello Tractor)服务平台因地制宜地对网约车平台运营模式进行了调整,使得农户能够在有需要时租用农用设备,从而提高了其农业生产率。

此外,世界各地的公民社会组织正在把从公民中收集的众包数据用作对政府部门问责的一种方式。例如, “森林监察员”(ForestWatchers)平台使得人们能够直接报告亚马孙流域的森林砍伐情况。在埃及,“性骚扰事件地图”(HarrassMap)绘制工具使得女性能够报告性骚扰事件的发生地点。

充分挖掘数据的潜力

尽管数据在诸如上文所述等诸多方面得到了创新性使用,但其总体使用率仍然较为低下,这使得数据的大部分社会经济价值未得到挖掘。为了单一目的收集并使用数据而且不把数据提供给他人重复利用是浪费资源的一种做法。重复利用并融合来自公共和私营部门渠道的数据以及采用现代分析技对多个数据集加以合并, 能够使合并后的数据集更精准、更频繁地覆盖更多人口。 发挥数据的此类协同效应能够产生切实效益。

在克罗地亚,人口普查数据经与住户调查数据和行政数据融合后被用于制作贫困人口的详细分布图(参见图1),后者揭示了各市之间生活水平的巨大差异,也揭示了较富裕地区内的贫困地方。由于欧盟资金的分配额取决于某地的人均收入,因此位于非贫困地区的贫困城市处于不利地位。有了此类全新的贫困人口分布图,克罗地亚能够更好地把欧盟分配的资金集中用于最贫困地方,从而能够更精准地利用资源并帮助缩小各地之间的差异。

图1:减少贫困:克罗地亚贫困人口分布图绘制工作助力提升了扶贫资金的精准度

figure 1. croatia
Source: World Bank 2016a. Data at http://bit.do/WDR2021-Map-2_1.​​​​​​

双刃剑

然而,数据重复利用次数越多,其被滥用的风险也就越大。随着数据被以更具创新性的方法加以融合、重复利用以及改变用途,其产生的正面影响的范围迅速扩大。与此同时,数据通常以意想不到的方式遭滥用的可能性也在迅速增大。

举例说,手机详细通话记录(CDR)数据供用于私人目的,但最近有报道称被用作供政府追踪新冠病毒感染者密接者的一种工具。例如,以色列政府2020年3月批准的紧急规定准许把CDR数据用于追踪新冠病毒感染者并遏制病毒传播。新冠疫情爆发初期,以色列使用CDR数据识别出的感染病例约占其感染病例总数的三分之一。但是,CDR数据的这种新用途引发了数据有可能遭政府滥用的争论,也引发了民众的抵制。在以色列,由于很多立法者提出了隐私遭泄露的担忧,最高法院最终终止了该计划的实施。

针对数据的新社会契约

CDR数据使用方面出现的上述反复现象说明,国家政府部门应当参与国内关于数据使用适当性规则的对话。《2021年世界发展报告》强调了各国订立新社会契约以指导数据适当使用的紧迫性。成功的社会契约需依托有效规则,这些规则不仅有助于挖掘数据的潜在价值,也有助于建立参与各方对以下两方面的信任:一是自身不会遭受伤害,二是能够分享数据被更多地使用所产生的效益(参见图2)。在数据使用方面能够找到适当平衡因国家而异,也会体现出各国社会规范和价值观存在的差异,但所有参与者都会从既能保护民众隐私又能便利数据使用的技术进步中获益。

图2:围绕信任、公平和价值三大支柱,订立一份针对数据的新社会契约

图2:围绕信任、公平和价值三大支柱,订立一份针对数据的新社会契约

只有有效的数据治理才能确保该社会契约发挥效力。有效的数据治理涉及制定有助弥合数字鸿沟的政策、普及宽带接入、确保各国都能享用交换并处理数据以及存储越来越多数据所需的现代基础设施,也涉及建立监管框架和制度,以便通过网络安全和数据保护措施保障数据安全,同时确保数据的安全共享和重复利用。截至目前,全世界仅有40%的国家制定并实施了优良实践型数据监管法规。数据治理对经济也会产生更广泛影响,因为数据催生的平台型商业是一个迅速成长的行业,其对国际贸易和国际税收收入的贡献日益增大。

逐步构建一体化全国数据系统

图3:数据经由一体化全国数据系统在全体利益相关者中间安全流动

图3:数据经由一体化全国数据系统在全体利益相关者中间安全流动

数据来源:《2021年世界发展报告》团队

社会契约得到实施且良好治理体系建立后,如要便利数据更多地得到重复利用且其用途得到调整,则要建立更好的数据系统。 本报告为建立一体化国家数据系统设定了颇具抱负的愿景,即通过该系统兑现制作能够在全体利益相关者之间安全共享的优质数据的承诺。利益相关者包括政府、公民社会、学术界、个人以及私营部门。尽管几乎所有国家距这一目标的实现还很遥远,但爱沙尼亚的X-Road系统表明,其它国家也越来越有可能做得与爱沙尼亚一样好。该系统便于公共和私营部门数据库自动交换信息,同时还可确保数据的保密性、完整性和透明度以及数据在各方之间的互可操作性。

人是所有数据相关工作的核心。我们都要更清醒地认识到,数据使用方法多种多样,它们有可能给人带来帮助,也有可能造成伤害。 高效运转的系统要求有人责制作、处理并管理优质数据,也要求有人来草拟并实施数据战略、政策以及法规,还要求人们把数据用于对公共和私营部门进行问责。此外,该系统也人们把数据用作公共部门和私营部门的一个生产要素——在公共部门,数据可用于设计政策和实施计划;在私营部门,数据可用于产品和服务相关决策和创新。

所有这些都要求人们具备较高的数据素养。在认识到技能的重要性之后,尼泊尔政府把教会人们利用数据开展工作列为一项重点任务。尼泊尔数据素养课程的设计初衷是支持专业技术技能培训并加强数据使用文化普及。目前,加德满都大学管理学院正在把数据素养工具箱纳入其课程。

《2021年世界发展报告》认为,实现数据的全部价值将取决于各方的实质性承诺和努力,也将难以做到。失败的代价将是全世界错失机遇并提高不平等程度。 

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