是时候更好解决发展中经济体的债务问题了

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A crane hovers over a new construction in downtown N’Djamena, the capital city of Chad. Photo credit: Arne Hoel/World Bank
位于乍得首都恩贾梅纳市中心的一座新建筑。图片:Arne Hoel/世界银行

2016年,两笔数额巨大且之前未公布的贷款引发了莫桑比克的经济危机。随后,捐赠方冻结了对该国的援助,该国政府被迫大幅削减公共开支。

最近,乍得和赞比亚要求按照二十国集团的《债务处理共同框架》调整其债务结构,但遇到了阻碍。两国债务管理部门均缺乏关于所欠债务确切金额及其对应债权人的完整且最新的明细账。这一信息的缺乏导致债务结构调整谈判延迟。两国财政顾问花了半年多时间才收集齐了必要信息。

上述情况使得债权人和债务人双双暴露在未披露债务所带来的危险之中,也引发了提升债务透明度的紧急要求。然而,相关警至今仍未得到重视。目前,低收入经济体的公共债务总额仍难以确定,原因有二:一是债务数据依然未在官方统计报告中得到全面公布,二是数据因保密性条款规定而遭隐藏。

三个事实尤其应当引起我们的警觉和重视:一是40%的低收入国家两年多来未公布任何债权债务数据,很多公布了数据的低收入国家往往仅公布中央政府债务及贷款和债券等标准债务工具的信息。二是能够公开获取的低收入国家的债务估算数据存在很大差异:某些情况下,国家债务主管部门在其网站上发布的数据与多边发展银行公布的数据之间的差额可能高达一国GDP的30%。三是15个低收入国家目前欠有以国家资源为担保的债务,但均未公布担保安排细节。

在当前环境下,如此大范围的不确定性不可接受。半数以上低收入国家已然深陷债务困境或面临债务困境高风险。低收入和中等收入国家的债务已升至近代史上的最高水平。在后疫情时代,各国将需要大量投资来维持经济增长。

证据显而易见:提高债务透明度便于各国政府就未来举债作出有据可依的决策,也可降低举债成本。准确全面的债务记录也有助于债权人全面评估一国的债务是否具有可持续性,还可使其更准确地设定其债务工具的价格。此类记录有助于提高债务重组工作的速度和效率。此外,提高债务透明度更便于公民责成政府对其所举债务负责。

不过,债务透明度涉及的不仅仅是数据,还涉及举债行动的透明度:数据可能已存在,但它们可能映射出不透明、不合法或成本高得不合理的举债做法。世界银行最新研究明确了以下需关注的三个主要方面:

  • 国内债务。财政欠款往往未予公布,因为权责发生制会计核算方法未在低收入发展中国家得到执行。此外,只有41%的低收入国家把市场化拍卖用作发行国内债券的主要工具,同时采用拍卖方法的国家仅向投资者披露零星信息。
  • 以资源为担保的贷款,即把未来收入流用作担保的贷款。此类贷款中,大部分未被纳入统计,原因在于它们未得到债务国的认可或者未被纳入预算。此外,与具有可比性的非担保类融资来源相比,此类贷款的利息通常较高。
  • 不可上市交易的外债。关于商业贷款交易和结构调整的信息有限。一些央行工具可能也会产生“债务惊奇”或稀释债权人的权利,如在外汇储备未公布或回购交易用自有债务过度担保情况下即会出现此类情况。

发展中经济体可从提高债务透明度中获益良多,包括:

  • 对取得准确债务数据的能力和系统进行必要投资。各国应当努力消除制约定期发布全面债务报告的业务因素。年度债务报告内容应当包括各级政府核心公共债务和政府担保的债务统计数据,包括单个债务工具的细分信息。报告中应当按照国际标准给出公共债务的定义。
  • 使得法律框架更有利于提高债务透明度。公共债务管理法律框架应当确立明确的债务授权规定,也应当要求披露公共债务信息并对披露内容和频次作出规定。此外,该框架应当提供经许可的债务工具、交易或资金来源清单,并且要求对未尝债务进行定期审计。
  • 把市场化发行机制用于国内债券。为促进这方面的改革,世界银行已于近期启用一种工具,对国内政府债券发行的透明度进行跟踪。
  • 制定并实行针对资源担保类贷款的批准和实施的严格分析和监测流程。该流程应当包含以下步骤:(1)对贷款可持续性可能受到的影响进行缜密评估;(2)对拟议贷款条款和条件是否公允体现给定债券的价值进行核查;(3)对拟议贷款结构的法律和技术方面事项进行核查;(4)按照一国债务管理战略的要求,对提供担保对其它融资可能产生的影响进行缜密评估。

然而,提高债务透明度不应仅是借款国政府的责任,债权人也可通过提供其自身贷款业务的详细信息来鼓励借款国采用透明的融资做法。债权人应当少用保密性条款,避免使用要求保密的条款。此外,债权人也应当按照二十国集团《可持续融资操作指南》中的建议发布其自身贷款业务的详细信息。

国际金融机构在有效提高债务透明度和可持续性方面也可发挥关键作用。我们认为,债务数据收集方面的全球做法应当标准化和统一化。借助一系列工具,世界银行正在对各国执行国际统计和会计标准的情况进行定期评估,以此鼓励其实行相关改革。

在后疫情时代,我们不能继续满足于在应对发展中国家债务透明度挑战方面已取得的成效。现在就应采取行动。

本文首发于Barron's

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