思考未来:促进新冠疫情后的可持续复苏

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世界银行集团各部门都在努力帮助各国政府应对新冠疫情引发的危机。当务之急是支持不堪重负的医疗卫生系统和亿万受影响的工人和企业主。但是,考虑未来,疫情应对也为建立更富有韧性和可持续性的未来提供了一个重要机会。

第一阶段:来自抗疫一线的启示

在初期重点必须放在一线:为医护人员提供支持,以及保障居民和医院的供电供水、废物的妥善处置、食物供应充足和价格可以承受。还必须关注收入骤减的居民,特别是那些从事受影响职业(例如旅游业或餐馆)或收入不稳定的居民(例如个体劳动者),以及储蓄很少的最贫困居民。

目前,目标不可能是在病毒得到控制之前刺激需求和增加经济活动。相反,我们需要采取重新分配措施来缓解冲击。

为此,政府可以而且确实也在依靠现有的社会保护体系。利用和扩大现有社会保护计划的“适应性安全网”,增加受益人数和转移支付金额,这是在遭受重大冲击后救助民众的有效途径。这种方法在斐济遭遇飓风温斯顿之后以及肯尼亚和埃塞俄比亚旱灾期间发挥了有效的作用。

可能还需要采取很多其他临时性措施来维持食物供应、住所或其他基本需求,比如延迟缴纳租金或抵押贷款支付、提供校餐等。为了避免广泛破产,确保有生存能力的公司的流动性也至关重要。补贴贷款或公共担保是发生自然灾害后的常用手段,可以加以利用。

采用何种类型的支持将取决于具体国情以及金融部门和社会保护体系的发展状况。在许多低收入和中等收入国家,多边开发银行和国际货币基金组织的支持至关重要。

在很多低收入国家,亟需资助加强医疗卫生系统的能力和社会保护措施。这为在当前危机后产生长期效益提供了第一个机会:如果以可持续的方式进行设计,这些医疗服务和社会保护方面的改善可以增强抵御未来冲击的能力,包括抵御自然灾害和气候变化影响的能力。

 

第二阶段:帮助各国实现可持续复苏

随着目前的卫生危机消退,许多居民将用尽积蓄或债台高筑,需要增加储蓄,减少消费。同样,企业和金融机构需要重建资产负债表,投资能力下降。疫情结束后,可以合理地预期总需求将在很长一段时间持续低迷。

这将是实行以实现金融和经济复苏为目标的刺激计划的时机。政府的举措对于确保迅速恢复健康的经济状况至关重要。根据具体国情,这些举措可以包括减税和改革、现金转移支付和补贴、增加对特定行业或项目的支出等。尽管这些方法有可能引起激烈争论,但刺激计划中的大量公共支出是有充分理由的。

这些举措将对经济体系产生长期影响。即使投资在短期内收益相同,但某些项目将对促进长期可持续增长和减贫产生更好的影响。因此,考虑未来,在紧急关注短期需求的同时不应忽视实现其他长期目标的机会(而且要避免增加长期目标的挑战性)。

其中最主要的是:世界经济的去碳化及其带来的长期效益。我们对刺激方案的选择将影响我们实现这一目标的能力,既带来风险,也带来机会。

例如,刺激计划中的税收改革部分可以为燃料、能源或碳制定新税率,并采取不同的激励措施来减少碳排放。最近的全球石油跌价为重新审视很多国家目前的补贴政策提供了机会,可以将这些资源转移到对减贫或促增长效率更高的方式,同时推进化石燃料转型。

范围广泛的投资可以促进短期就业和收入,并产生长期的可持续性和增长效益。例如,提高现有建筑物的能效;生产可再生能源;保护或恢复提供生态系统服务和具有防洪抗旱和抗飓风能力的自然保护地;修复污染土地;投资进行水处理和卫生设施建设;或者建设自行车专用道、地铁系统等可持续交通基础设施。

虽然可能在未来数月后才需要刺激,但现在却是确定最佳刺激方案的时机,开发可以立刻动工的项目并制定有利这些项目的政策。

 

绿色刺激框架

为了应对危机,我们不必从头开始:可以利用国家或行业总体规划已确定的项目,以及气候变化适应计划和《巴黎协定》的国家自主贡献(NDC)里的项目,然后对项目是否符合刺激计划的需要进行评估,考虑各种时间和行业因素,包括:

短期刺激和创造就业的效益,包括可创造的就业数量及其与本地技能的契合度,这些项目是否需要国内或进口物资,项目的时效性:创造就业机会需要多长时间?

中期增长效益,包括维护成本的影响,施工结束后创造的永久性就业数量,或者动员的社会投资水平。

长期可持续性和对去碳化的贡献,包括评估国家目前和未来的排放轨迹,当地生态系统和生物多样性保护,以及对长期增长潜力的影响(例如,通过改善人口的教育或健康状况,或减少当地空气污染或洪灾脆弱性)。

很多项目在这三个方面的得分都很高。能源效率、自然保护、清洁能源选择和交通运输可持续性,明显都是刺激性投资的双赢领域。例如,韩国2008年的刺激方案包括在这些领域的大量投资,重点放在河流修复、建筑节能和绿色交通。韩国的支出效率很高, 2009年上半年已支付近20%的资金。

恢复退化的林地和景观可以在短期内创造大量就业机会,同时还可以通过小流域保护、提高农作物产量和林业产品产生价值数千亿美元的净收益。例如,在埃塞俄比亚,Humbo辅助自然再生项目增加了当地收入,帮助恢复了2700公顷生物多样性原生林,增加了碳汇效益。更多的树木覆盖也降低了当地的旱灾脆弱性。

创造大量就业机会和支持经济复苏的另一个明确选择是,大规模投资进行建筑物改造,使其更节能、更舒适、更健康,能够更好地适应未来的气温升高。

在刺激计划中,公共工程计划可以帮助贫困人口缓解新冠疫情危机对生计的直接影响。这些项目可能规模很大:印度的圣雄甘地全国农村就业保障计划的参加人数多达8000万人,印度尼西亚国家自我发展计划也有上千万人参加。很多此类计划把重点放在灌溉、植树造林、水土保持和小流域发展。如果审慎选择,可以促进长期经济转型。在埃塞俄比亚,生产性安全网计划通过投资创建社区资产,扭转了小流域严重退化趋势,提供更可靠的供水,从而帮助提高了抗灾和适应能力。

能源、交通、水务或城市发展等雄心勃勃的基础设施项目通常很难纳入刺激计划,因为此类项目准备时间较长。但是,这场危机的独特性可能会给我们时间准备绿色基础设施备用项目。这些可能包括扩大电动汽车充电基础设施、公交车和自行车专用道、输配电系统,供水和卫生服务覆盖面,或提升社区的宜居性,降低能耗。

 

长期效益

对于我们这些关注气候变化对世界各地来之不易的发展成果构成威胁的人来说,这场危机带来一种不祥之感。但是,如果我们在设计政策应对时具有战略眼光,就可以既实现短期效益,也实现长期效益,既有利于国家利益,也有利于全球利益。但是,必须立刻开始规划。如果我们做对了,对新冠疫情的应对不仅可以将阵痛和苦难降到最低,而且可以为构建更绿色、更安全、更繁荣的未来奠定基础。