应对空气质量低下的问题:三城的经验

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各国怎样才能在发展经济的同时控制空气污染?世界银行一份新研究报告探讨了这一难以回答的问题,分析了三个领先城市为应对本地空气质量低下问题所采取的政策和行动,提供了可供其它城市借鉴的经验。在我们纪念10月31日“世界城市日”之际,这份报告的发布显得比过去任何时候都及时。

空气污染构成了一大全球性健康风险,对经济和民众健康产生了重大影响。2017年,全世界估计有413-539万人死于PM2.5暴露——PM2.5是危害性最大的空气污染类型之一。这一数字大于艾滋病、结核病和疟疾致死人数的总和。世行报告称,与室外PM2.5污染所致健康影响相关的代价估计约为5.7万亿美元,相当于全球GDP总额的4.8%。鉴于初步研究指出了空气污染与新冠病毒所致疾病和死亡之间的联系,新冠肺炎疫情进一步凸显了应对空气污染为何如此重要。另一方面,此次疫情造成的经济封锁尽管对社区产生了破坏性影响,但确实显著改善了控制质量,虽然改善程度并不一致,特别是PM2.5污染的改善。空气质量改善表明我们可以控制空气污染,同时也为促进必要的行为改变提供了新动力。

“鉴于初步研究指出了空气污染与新冠病毒所致疾病和死亡之间的联系,新冠肺炎疫情进一步凸显了应对空气污染为何如此重要。”

受人口增长、汽车增加、化石燃料和生物质燃烧、施工和垃圾处置不善以及城市快速蔓延等因素影响,空气污染在当今世界发展速度最快的部分城市尤为严重。农业也是一大污染源,这凸显了空气污染的多面性和跨界性。城市怎样才能克服这一问题?世界银行最新报告《清洁空气:三城记》选取了北京、新德里以及墨西哥城,对其当前和过去改善空气质量的努力进行了评价。

上世纪九十年代初,墨西哥城被称为世界污染最严重的城市。尽管该市目前仍面临诸多挑战,但空气质量已大幅改善。二氧化硫(PM2.5浓度的贡献者之一)日均浓度从上世纪九十年代的300µg/m3降至2018年的100µg/m3 以下。当前,PM2.5水平大大低于世界卫生组织阶段性目标1(35µg/m3)的水平。前些年,北京被列入了世界污染最重城市名单,但随着有针对性政策和方案的实施,其PM2.5平均水平从2013年的90µg/m3降至2017年的58µg/m3。

新德里实施了一项宏伟的交通运输行业燃料转换项目(市民可从项目得到一定救助),于上世纪九十年代末成功地应对了空气质量低下问题。遗憾的是,此后该市空气质量持续恶化,导致印度中央政府和德里邦政府实施新的行动计划治理多个污染源。早期指标表明,虽然空气污染仍处于令人担忧的高水平(如2018年的PM2.5平均水平达到了不健康的128 µg/m3),但空气质量持续改善。

为分析三市的空气污染防治轨迹,我们确定了取得成功的三个关键要素:

可靠、便于获取的实时信息有助于营造改革势头

在墨西哥城,就空气污染对儿童健康影响开展的一项详尽分析激发了公众对该市首份空气质量管理战略的支持。印度全国空气质量指数项目把关于污染水平的实时数据交到市民手中,以便其采取预防措施并要求变革。在北京,从设于工业场所和发电厂的烟气排放连续监测系统获得的实时公开数据有助于对工厂运营者和监管者进行问责。

对地方政府、企业和家庭的激励机制必须主流化

中央政府应当主动面向省市政府实行激励机制,鼓励其执行空气质量管理计划。上世纪九十年代末,印度未能实施此类激励机制,其结果是政府虽然制定了计划但并未执行计划。这种情况导致印度最高法院介入,强迫政府执行政策措施。近期,印度政府实施了一项计划,旨在向各市提供绩效挂钩型拨款,用以鼓励改善空气质量。此举是朝着正确方向迈出的一步。

与政府类似,企业和家庭也需要激励。例如,北京利用中央政府资金,向发电厂和工厂的末端治理和锅炉改造工程提供补贴,提供老旧机动车报废补贴,向用燃气或电采暖系统取代燃煤采暖炉的家庭发放补助。墨西哥城向老旧车租车司机发放直接补贴,以鼓励其停运或报废低能效车辆;同时,他们还可获得低息贷款,用于改造或购置能效更高的车辆。此外,该市还实行了财政激励机制和紧急限制措施免于执行机制,要求工厂在空气污染达到较高水平时实行减产。上世纪九十年代末,新德里市政府实行了财政奖励政策,使得10000辆公交车、20000辆出租车和50000辆三轮摩托车转用尾气排放水平低于其它化石燃料的压缩天然气。

采取综合方式并辅之以跨行业和跨辖区开展工作的高效部门至关重要

空气污染无边界,因此需要具备基于空气域的管理视角,也要求采用一种跨辖区和跨部门的管理方式。墨西哥特大城市环境委员会把联邦政府部门和地方政府部门集中在一起,共同应对空气污染。其中,联邦政府部门包括环境部、卫生部和交通部,地方政府部门包括墨西哥城以及墨西哥州、伊达尔戈州、莫雷洛斯州、普埃布拉州、特拉斯卡拉州等邻州224市的相关部门。这些部门共同确定了墨西哥城的空气域,采取了协调行动改善空气质量。空气污染来源众多,包括家庭、城乡居民、交通运输行业、电力行业以及农业,因此一种能够促进各行各业协调行动的机构架构。在中国,环境保护部(现为生态环境部)、工业和信息化部、财政部、住房和城乡建设部以及国家发展改革委员会和国家能源局等六部委联合印发了《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》。京津冀及周边地区包括北京市、天津市、河北省以及河南、山西、内蒙古、山东等省区的部分地区。

令人鼓舞的是,该项新工程表明,有了适当政策、激励机制以及准确信息,空气质量是能够得到显著改善的,特别是在各国努力在疫情后回归绿色增长之路情况下。空气污染防治没有妙方,需要政府通过实施综合方案给予持续重视,也需要各行各业的持续重视。就世行而言,我们致力于同各国政府合作管理空气污染,提供必要分析服务、技术援助以及贷款,支持城市沿着正确方向前行。

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作者

Karin Kemper

Global Director, Environment, Natural Resources and Blue Economy Global Practice, World Bank

Sameh Wahba

Global Director, Urban, Disaster Risk Management, Resilience and Land Global Practice, World Bank

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