花不出去的钱：为什么做好预算规划是化解水危机的关键

水支撑着良好健康、粮食生产和企业运转所需的能源。水还支持着全世界约17亿个就业岗位。然而，世界在可持续发展目标6上严重偏离轨道，该目标旨在确保到2030年人人享有清洁饮水和卫生设施。水、环境卫生与健康（WASH）领域的融资缺口要求大幅增加公共投资，但即便是政府分配给水务行业的资金也往往花不出去。 

悖论：资金缺口内的支出差距 

世界银行集团2024年的报告《为水安全未来提供资金》显示， 2009至2020年间，水务行业的预算执行率平均只有72%，也就是说，分配的每一块钱，约有两毛八分钱没有花出去。撒哈拉以南非洲的预算平均执行率为62%左右。换句话说，各国未能弥合资金缺口的同时，也没有花完分配的资金。最终承受代价的是那些仍无法可靠地获得清洁饮水的民众。 

为什么钱花不出去？ 

原因往往是制度性的。水利基础设施项目之所以失败，并不是因为政府不在乎，而是因为这个行业缺乏能够将长期目标转化为可执行、有时限的一系列行动的制度。项目前期准备工作仓促，采购需要经过多个部门审批，而各部门之间缺乏协调。 

等到建设用地拿到手、环保审批通过、采购审批完成时，财政年度里留给执行项目的时间就已经不多了。没花完的钱退回国库，导致水利基础设施投资项目推迟。这不是某个国家特有的问题，而是许多国家在将公共投资转化为实际成果时普遍面临的系统性挑战。  

预算资金分配不是一项计划，而是一项承诺。除非有一个井然有序的、跨年度的计划，按照土地、设计、采购和施工的顺序有条不紊地推进，否则钱还是会花不出去。 

公共财政管理和公共投资管理的作用以及为什么“水向未来”倡议取决于此 

世界银行集团的“水向未来”（Water Forward）倡议认为，调动更多资源只是成功的一半。成功的另一半取决于确保政府能够有效地使用现有的资源。这就是公共财政管理（PFM）和公共投资管理（PIM）变得至关重要的原因所在。公共财政管理决定了政府如何规划、分配和使用公共资金；公共投资管理则涉及政府如何选择、准备和实施公共投资项目。在这些制度薄弱的情况下，例如，没有中期支出计划、没有项目储备、行业目标与年度预算不一致，即使水利部资金充足，也很难把拨款转化为基础设施。在水务行业，上游的公共财政管理职能在下游的执行中起着关键作用。按照公共支出与财政尽责能力（PEFA）框架，预算可靠性和基于政策的财政战略及预算编制是与水务行业预算执行率关联度最高的两个方面，其中基于政策的财政战略及预算编制显示出更高的关联度。 

水务行业属于资本密集度高的行业，项目周期长。最重要的是预算规划是否切合实际。那些将水务支出纳入连贯性的跨年度框架并将预算与行业战略对齐的国家，预算执行率通常较高（图1a，1b）。光有钱是不够的；没有战略规划架构，支出根本无法落实。因此，加强水务行业治理、机构协调和政策一致性，对于提高预算执行率非常关键。 

_{图1a：PEFA支柱1 (预算可靠性) 和水务行业预算执行率 / 图1b：PEFA支柱4 (基于政策的财政战略及预算编制) 及水务行业预算执行率}

_{^{（图1a横轴）PEFA支柱1与水务行业预算执行率 (%)，（图1a纵轴）水务行业预算执行率 (%) / （图1b横轴）PEFA支柱4与水务行业预算执行率 (%)，（图1b纵轴）水务行业预算执行率 (%）)}}

_{^{注释：构建国家的横断面样本，包括 (i) 包含支柱1（预算可靠性）和支柱4（基于政策的财政战略及预算编制）的 PEFA 评估分数，以及 (ii) 与同一财政年度（或最近可用年度）水务行业最终预算执行率相匹配的观测值。PEFA 字母等级按照PEFA秘书处采用的标准方法转换为数字分数：A = 4，B+ = 3.5，B = 3，C+ = 2.5，C = 2，D+ = 1.5，D = 1，D* = 1；NA和NU分数未包括。在短窗口内有多个评估结果，我们选择最接近执行年份的评估。最终样本包括22个国家，涵盖地区包括非洲 (AFR)、南亚 (SAR)、东亚太平洋 (EAP)、欧洲中亚 (ECA)、拉美加勒比 (LAC)等。我们使用60%的阈值来定义“高”与“低”执行率（见下文的阈值选择与稳健性）。样本包括大量非洲案例，反映了数据可用性和行业参与情况。}}

_{^{资料来源：作者使用PEFA和世界银行水资源数据（2025年4月访问）制作的图示。}}

改革的紧迫性

虽然调动更多资金仍然很重要，但更紧迫且被忽视的任务是提高现有预算的执行率。缩小水务行业资金缺口，首先要加强将分配的资金转化为项目、将项目转化为成果的制度机制。这意味着投资进行中期规划，建立可靠的项目储备，在资金分配前提前准备好投资项目，加强将行业优先事项与公共支出相连接的制度机制。能将预算与行业长期战略有效对齐的国家，更有可能把承诺转化为基础设施和公共服务。

这也是“水向未来”倡议能够助力将对话从融资转向成果交付的领域。通过国家主导的水资源契约，政府、发展伙伴和投资者可以围绕一个共同的改革与投资议程达成一致，将政策改革、制度建设、投资规划和融资整合到一个统一的框架里。通过改进项目准备、协调工作，并加强水务行业优先事项与公共投资决策之间的联系，这种方式有助于确保稀缺的财政资源不仅被纳入预算，还能够实际花出去。

更多的资金固然重要，但是做好支出的准备、排序和管理工作，才是将财政资金变成民众信赖的公共服务的关键。钱往往是有的，挑战在于建立能让钱发挥作用的制度机制。