Reforma de las políticas docentes: ¿terapia de choque o gradualismo?

Rafael de Hoyos trabaja con el Centro de Investigación Económica en el ITAM, México, mientras se encuentra con licencia del Banco Mundial

¿Se imagina abordar un avión cuyo piloto compró su licencia para pilotar? ¿O someterse a una cirugía realizada por un doctor que heredó su diploma médico de su tía? ¿O comprar una casa que fue construida por una arquitecta que obtuvo su título simplemente porque era buena amiga del líder del sindicato de arquitectos? Durante años, antes de 2013, sucedía algo similar en México. Millones de padres enviaron a sus hijos a escuelas donde algunos, unos cuantos o la mayoría de los maestros, habían comprado, heredado u obtenido sus puestos de maestros a través de una conexión política, social o familiar.

Contratar maestros de manera discrecional, privilegiando el clientelismo político o las conexiones familiares sobre la calidad del maestro, tiene un impacto profundamente negativo de largo plazo en los resultados de aprendizaje de los estudiantes. En 2013 México aprobó una reforma que establece que la selección y promoción de docentes tiene que estar basada en el mérito. La nueva ley introdujo una evaluación obligatoria y con consecuencias, para todos los docentes en servicio. Estos cambios se sellaron mediante la creación de un instituto de evaluación autónomo (INEE) responsable de diseñar los instrumentos de evaluación y supervisar su implementación.

En 2014, por primera vez, todos los docentes de nuevo ingreso fueron seleccionados a través de una evaluación de conocimientos y estaban sujetos a un periodo de prueba de dos años. Después del periodo de prueba, los docentes eran nuevamente evaluados, esta vez en conocimiento y planificación pedagógica y aquellos que no satisficieron los estándares mínimos no obtuvieron un nombramiento definitivo. Para los docentes con un contrato permanente previo a 2014, los resultados de la evaluación determinaron ya sea incentivos económicos (para los que obtuvieron buenos resultados) o capacitación obligatoria y una evaluación de seguimiento después de un año (para los que no obtuvieron buenos resultados). Los maestros con tres resultados de evaluación consecutivos por debajo del estándar mínimo fueron removidos de los puestos docentes y reasignados a tareas administrativas.

En muchos sentidos, el diseño de la reforma de 2013 introdujo buenas prácticas internacionales, como recompensar el desempeño y ayudar a los maestros a mejorar, atacando de frente  la práctica de comprar / vender o heredar puestos docentes. Sin embargo, la reforma tuvo importantes omisiones y no logró mitigar riesgos significativos, que allanaron el camino para su eventual reversión. Los siguientes son, desde mi punto de vista, los inconvenientes más importantes del diseño e implementación de la reforma de 2013:

1. Falta de consulta y una estrategia de comunicación fallida. La Reforma no fue el resultado de una consulta nacional para garantizar que los docentes estaban representados en la Reforma. Los efectos negativos de la falta de consulta se vieron agravados por una estrategia de comunicación deficiente que no cambió, por no decir que influyó en la retórica de que la reforma se trataba de despedir maestros.
2. Capacidad de implementación limitada. Pasar de no evaluar a evaluar a 1,5 millones de docentes implicó importantes desafíos de implementación, que no se abordaron adecuadamente y disminuyeron la credibilidad de la evaluación.
3. Vincular la evaluación en servicio con la estabilidad laboral. Esta fue, quizás, la deficiencia más grave del diseño de la Reforma. Brindó a los detractores de la Reforma la oportunidad de construir, de manera muy eficaz, el relato de que el objetivo principal de la Reforma era castigar y despedir a los maestros.

La falta de consulta junto con una estrategia de comunicación deficiente hizo que los maestros tuvieran poca información sobre los principales objetivos e instrumentos de la Reforma. Por ejemplo, la primera evaluación de maestros en servicio se realizó en 2015 y evaluó a más de 130 000 docentes. La evaluación se realizó por computadora, y muchos lugares carecían de las condiciones mínimas: computadoras operativas, facilitadores bien capacitados, instrucciones claras, entre otras cosas. En estas condiciones, las evaluaciones podían tomar hasta 8 horas. El instituto de evaluación, INEE, mejoró el instrumento de evaluación en 2016, pero el daño a la credibilidad de la evaluación ya estaba hecho.

Las limitaciones de la capacidad de implementación del sistema educativo también tuvieron un impacto negativo en la estrategia de formación docente. En teoría, los resultados de la evaluación de docentes en servicio guiaría la oferta de formación continua ofrecida por la Secretaría de Educación Pública (SEP). En la práctica, la oferta de capacitación no era tan “elástica” como se pensó originalmente, permaneciendo prácticamente sin cambios antes y después de la evaluación. La formación obligatoria para maestros con resultados de evaluación por debajo del estándar mínimo fue percibida como irrelevante, contribuyendo aún más al relato de una reforma diseñada con el único propósito de castigar a los maestros.

Vincular los resultados de la evaluación de los docentes en servicio a la permanencia de los maestros fue, como dicen en el fútbol americano, una rudeza innecesaria. El sindicato de maestros, comprensiblemente, estuvo en contra de vincular los resultados de la evaluación con la “permanencia” de los maestros. El debate entre el líder sindical y el entonces Secretario de Educación sobre este tema se convirtió casi en el único foco de atención de los medios, lo que contribuyó significativamente con el relato de que el objetivo principal de la Reforma era despedir a los maestros. Los costos de esta decisión fueron elevados y los “beneficios” casi inexistentes ya que menos del 1 % de los maestros evaluados entre 2015 y 2018 fueron despedidos (los que ingresaron después de 2014) o reasignados de puestos docentes a puestos administrativos (aquellos con plaza previa a 2014).

Con el relato bien arraigado en la sociedad de que “La reforma equivale a castigar a los maestros”, atacar la reforma se convirtió en una promesa de campaña del nuevo Gobierno. En mayo de 2019, el Congreso aprobó una nueva reforma constitucional eliminando las evaluaciones obligatorias para seleccionar y promover a los docentes y convirtiendo a INEE en un organismo descentralizado dependiente de la SEP, abriendo las puertas a la situación de bajo equilibrio anterior a 2013. El Presidente prometió la plaza automática a todos los graduados de las normales, las promociones ya no se basarían en criterios objetivos y transparentes, y todos los docentes que perdieron su puesto bajo la Reforma de 2013 (casi todos por no haberse presentado a la evaluación) serían reintegrados.

La experiencia mexicana ejemplifica los peligros de adoptar un enfoque de terapia de choque en lugar del gradualismo. La terapia de choque no deja espacio para errores o inconvenientes y exige un proceso de consulta sólido, una estrategia de comunicación eficaz y una capacidad de implementación comprobada. Cuando la terapia de choque falla, puede conducir a cambios de políticas injustificados. Dado esto, podría ser mejor avanzar de manera gradual, como en el caso de Chile, que optó por un enfoque de reforma gradual, comenzando con una evaluación docente voluntaria, que se transformó en obligatoria solo después de varios años de aprender del proceso de implementación. Las reformas de Chile se han mantenido durante décadas, y sus estudiantes aprenden significativamente más que los de México, donde las demandas de los líderes sindicales parecen estar por encima de los derechos de niños y jóvenes a aprender.

Nota: El Banco Mundial y el autor de este texto no participaron en el diseño de la reforma educativa de México de 2013.