Hay tres personas que se interesan por las Asociaciones Público-Privadas (APP) en América Latina y el Caribe. Puede que las haya conocido en algún lugar... usted podría incluso ser una de ellas. En caso de que no sea así, déjeme presentárselas...
En primer lugar, por favor conozca a la señora Ministra de Economía. Está muy ocupada, estresada y siempre intenta balancear dos preocupaciones contrapuestas, al menos en el corto plazo: crecimiento y presupuesto. La inversión privada en los servicios podría llegar a ayudar al crecimiento sin perjudicar al presupuesto. Finalmente, estoy yo—y algunos otros colegas asesores en instituciones para el desarrollo, reguladores de servicios, y unidades para APP. Anteriormente, solíamos promocionar descaradamente los credos de “separación de interesado y representante” y “recuperación total de costos”. Ahora hablamos con más humildad acerca de “riesgo compartido”.
La economía política cambió, pero es difícil abandonar la creencia de que existe un arreglo estructural que puede compatibilizar lo mejor del gobierno—planificar a largo plazo y proteger el interés público— con lo mejor del sector privado —innovar, operar y promover la eficiencia. Los planteamientos ideológicos para evaluar al sector público o privado como prestadores de servicios son cosa del pasado. Nuestro objetivo principal es—o debería serlo—la prestación de servicios de mayor calidad para el mayor segmento posible de la sociedad, a precios asequibles y sustentable para el medio ambiente.
Hace veinte años, cuando comencé a trabajar con programas concesionales en América Latina y el Caribe (ALC), buena parte de la región había perdido la confianza en los prestadores de servicios públicos, mientras los ministros de finanzas de ALC respondían a la crisis de la deuda reduciendo la inversión pública. La expectativa era que podíamos apelar al sector privado para reemplazar al sector público como principal inversionista en infraestructura... asegurando de paso enormes dividendos en cuanto a eficiencia.
Mirar atrás y evaluar lo que ocurrió—y lo que no ocurrió—podría servirnos para redefinir los pasos a seguir. Lo primero que no ocurrió fue el reemplazo de la inversión pública por privada. Al mismo tiempo que las subastas de los sistemas de telecomunicaciones y las privatizaciones de las grandes redes energéticas revolucionaban los mercados en 1997 y 1998, el nivel general de inversión en infraestructura de ALC se estancaba en un 2 o 3 por ciento del PIB. Lo que sí ocurrió fue que los países de Asia oriental y meridional comenzaron a invertir dos o tres veces más en infraestructura que ALC—particularmente en redes de bienes de transporte, telecomunicaciones y energía—mediante fuentes tanto públicas como privadas, y como resultado nos pasaron por encima en términos de conectividad.
Claro que ALC logró avances, no vayamos a sufrir amnesia. Pero ahora es el momento de llamar a un segundo impulso de las infraestructuras. Los índices de calidad y densidad de carreteras colocan a ALC en una posición cada vez más desventajosa. Los ferrocarriles continúan perdiendo participación en el mercado regional de cargas. La promoción de la electrificación rural y la telefonía en nuestros países más pobres sigue siendo letárgica. Los sistemas de transporte urbano no dan abasto con el crecimiento urbano. De manera inquietante, los resultados preliminares de una base de datos elaborada por el Banco Mundial con todos los prestadores de servicios de agua en la región indican que el crecimiento del acceso al agua potable y el saneamiento del hogar se ha estancado. Y estos son los sectores de mayor riesgo, las inversiones de segunda y tercera generación, aquellas que ofrecen un gran beneficio económico pero retornos financieros marginales. Es decir, son perfectas para las APP.
Los últimos datos de inversión en proyectos de infraestructura privados de la Base de datos de IPP del Banco Mundial muestran, de manera paradójica, que los proyectos de infraestructura privados en ALC siguen creciendo, al menos en términos de valor. Se registraron aumentos constantes entre 2005 y 2009 —de US$21.500 millones comprometidos a US$52.000 millones—, niveles cercanos al pico de 2008. Pero un estudio más profundo de los datos indica que la realidad es un poco más sutil. Hay una creciente concentración por sector y por país, algo que los hombres de finanzas llaman “huida hacia la calidad”. Básicamente, Brasil por sí solo es responsable del 80 por ciento de los proyectos de infraestructura APP acordados en los últimos dos años, y de todo el crecimiento de la IPP en los últimos años. Esto no se debe exclusivamente al tamaño de la economía brasileña; los flujos de inversión en infraestructura privada exceden el 2 por ciento del PIB brasileño. Solo en Perú y Chile rondan el 1 por ciento del PIB, mientras que en el resto de la región permanecen en menos de 0,5 por ciento. A lo largo de la región, casi toda la inversión se concentra en unos pocos programas energéticos y viales de gran tamaño. El agua se “ha secado”, por decirlo de alguna forma.
Los países con mayor riesgo no participan del crecimiento regional de las inversiones en infraestructura. De manera similar, los sectores "de riesgo" que realmente necesitan construir alianzas cuidadosas -suministro de agua, saneamiento, ferrocarriles, distribución energética- no aparecen en pantalla. Para competir, para servir al interés público, para converger hacia el nivel de ingreso de la OCDE, ALC necesita más y mejores infraestructuras. Como muestra el caso de Brasil, las alianzas crecientes entre los sectores público y privado podrían ser el único camino hacia adelante.
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