Las distintas recetas para hacer un metro en América Latina

Foto: El metro de Sao Paulo
Hace poco participé en el Segundo Taller Internacional sobre la Primera Línea del Metro de Bogotá. El objetivo era discutir era ¿cómo financiar y contratar los proyectos de metro en América Latina para reducir los costos, mitigar los principales riesgos y maximizar los beneficios para los usuarios?

La principal enseñanza que saqué de las discusiones es que, aunque no existe una receta única para el éxito, hay un amplio reconocimiento del ingrediente esencial: instituciones gubernamentales fuertes, con la capacidad técnica y de gestión suficientes para preparar y supervisar estos proyectos tan complejos. 

Varias ciudades de América Latina se están embarcando en nuevos proyectos metro, que representan 100 km de nuevas líneas y más de $ 16 mil millones en inversiones:

• La Línea 1 del Metro de Ciudad de Panamá (el primero en Centroamérica ) abrió el 5 de abril de 2014;
• el contrato para el proyecto de la Línea 2 del Metro de Lima se adjudicó el 28 de marzo de 2014;
• Quito está construyendo dos estaciones y planea adjudicar el contrato para el resto de su primera línea de metro este año;
• Sao Paulo otorgó el proyecto de la Línea 6 en noviembre del año pasado, y se espera que reciba ofertas  para el proyecto de la Línea 18 (monorriel) antes de finalizar 2014.

Estas ciudades han optado por diferentes mecanismos para financiar y contratar sus proyectos:

• Quito y Ciudad de Panamá, por ejemplo, lo han hecho con contratos financiados exclusivamente por el sector público.  El proyecto de Quito será financiado en partes iguales por el Gobierno Nacional de Ecuador y por el gobierno municipal. El proyecto cuenta ya con ingeniería de detalle y será construido a través de un contrato de obra basado en las cantidades estimadas de ítems de trabajo y su costo unitario. El valor total dependerá de la cantidad final de trabajo que se necesite. En contraste, en Ciudad de Panamá se desarrolló a través de un contrato de suma global, financiado en su totalidad por el gobierno nacional. El contratista se comprometió a diseñar, adquirir los materiales necesarios y construir el proyecto a cambio de un precio fijo. Las dos líneas serán operadas y mantenidas por empresas públicas.
• Otros gobiernos, como Sao Paulo (Línea 6) y Lima (Línea 2), están contratando a una empresa privada para hacerse cargo de todo y movilizar parte del financiamiento también. El modelo se conoce como Asociación Público-Privada (APP). La  APP se basa en un contrato mediante el cual un consorcio privado se compromete a diseñar, financiar parcialmente, construir, operar y mantener el proyecto durante un largo periodo de tiempo (25 años en Sao Paulo y 35 años en Lima). Los entes públicos a cargo de los proyectos están tratando de movilizar de fuentes privadas un porcentaje de los costos de capital.
• Por último, un enfoque mixto basado en la combinación de un contrato de obra pública para la construcción con un contrato de concesión para la operación y mantenimiento por parte de un privado, también se ha probado con buenos resultados en el proyecto de la Línea 4 en Sao Paulo.

Los tres modelos tienen ventajas y desventajas. Las APPs permiten al sector público transferir ciertos riesgos al sector privado y reducir la probabilidad de problemas de interfaz entre la construcción y la operación. Sin embargo, estas modalidades están basadas en esquemas contractuales que tienden a ser más caros y difíciles de estructurar y administrar.

Por otro lado, los contratos de obra pública son potencialmente menos costosos, pero si no hay una planificación adecuada, pueden llevar a sobrecostos y demoras en la construcción que son asumidos en su totalidad por el gobierno.

Independientemente del modelo elegido, es fundamental que los gobiernos cuenten con un marco institucional sólido y con equipo de alto calibre que incluya especialistas en ingeniería, geotecnia, operación ferroviaria, transporte urbano, participación ciudadana y comunicaciones; y  gestión ambiental y social, entre otros.

La Compañía del Metro de Sao Paulo, por ejemplo, tiene 764 empleados dedicados exclusivamente a proyectos de expansión y emplea a 89 funcionarios con doctorados o maestrías en áreas relevantes.

La ciudad de Bogotá ha asumido el reto de construir el suyo, y está trabajando en el desarrollo de las instituciones que se requieren para hacerlo. Su exitosa implementación del sistema Transmilenio da confianza de que así será.