Protección social y COVID-19 en Latinoamérica: Construir sobre lo logrado

La pandemia ciertamente ha sido muy severa con las poblaciones pobres y vulnerables de toda América Latina y el Caribe (ALC). Los ingresos disminuyeron en dos tercios de los hogares y prácticamente la mitad de los trabajadores dejó de trabajar, mientras que el 16 % perdió su empleo.

No obstante, a pesar de lo duro de la situación, el desenlace hubiese sido aún más traumático si una crisis similar hubiese golpeado a la región antes del año 2000.

En ese entonces los países de ALC casi no contaban con redes de protección social. Enfrentadas a una crisis severa, la mayoría de las familias tenía que arreglárselas por sí mismas. Cuando sus ingresos disminuían o cuando perdían sus puestos de trabajo, debían pedirle ayuda a familiares y amigos. Las familias rurales a menudo corrían con cierta ventaja, dado que pueden producir su propia comida y, en caso de necesidad, sacrificar ganado. Pero las opciones para las familias urbanas eran mucho menores. Saltearse comidas y pasar hambre no eran hechos inusuales. De hecho, la malnutrición crecía en tiempos de crisis económicas, dado que los programas de apoyo a familias necesitadas no abundaban y recibían poco apoyo de parte de gobiernos, iglesias o la caridad privada. En 1999, apenas el 3,4 % de los hogares de ALC tenía acceso a transferencias condicionadas en efectivo.

La situación hoy en día es muy diferente. Durante la crisis desencadenada por la pandemia de COVID-19, los gobiernos fueron capaces como nunca antes de responder a las dificultades.  Hicieron uso de herramientas de protección social como transferencias en efectivo, beneficios por desempleo y subsidios salariales para apoyar y proteger a los afectados, incluidos los pobres y vulnerables.  Y a pesar de la gravedad sin precedentes de la crisis, la mayoría de los gobiernos fue capaz de hallar los recursos fiscales necesarios para financiar la medidas de respuesta.

Como resultado, los gobiernos de toda la región ampliaron y crearon una gama de nuevos programas para cubrir más beneficiarios. Los datos obtenidos mediante encuestas telefónicas de alta frecuencia realizadas por el Banco Mundial y el PNUD muestran qué tan generalizadas fueron estas iniciativas. La cobertura de los programas de apoyo a los ingresos aumentó del 22 % de todos los hogares de la región antes de la pandemia a casi la mitad durante la misma. La cobertura alcanzó a más dos tercios de los hogares en El Salvador, Bolivia, Guyana, Panamá y Chile. El Banco Mundial respaldó esta ampliación a través de un compromiso de más de US$3500 millones para diez proyectos relacionados con la COVID-19 en la región, un aumento de más de tres veces  respecto al apoyo brindado en los años fiscales previos a la pandemia.

El impacto positivo fue significativo. A nivel regional, los cálculos indican que 28 millones de personas adicionales hubieran caído en la pobreza en 2020 sin estas acciones. Incluso si excluimos la respuesta de protección social a gran escala que tuvo lugar en Brasil, que logró mantener un porcentaje sustancial de su población por encima de la línea de pobreza, los demás programas de protección social contuvieron la tasa de pobreza en 1,7 puntos porcentuales por debajo de lo que hubiera estado sin estas medidas.

La evidencia también muestra que la respuesta a la pandemia sirvió para amortiguar el impacto sobre la desigualdad. A lo largo de la región, fueron los más pobres los que más se beneficiaron del incremento de la cobertura. Y las medidas de respuesta resultaron en un aumento del ingreso en los deciles más bajos de la distribución del ingreso.

¿Qué explica esta respuesta positiva?

Volvamos a mediados de la década de 1990, cuando se gestó un creciente consenso político y tecnocrático en torno a la necesidad de políticas que aseguraran que los pobres tuviesen un ingreso mínimo y los protegieran frente a una multiplicidad de riesgos. En pocas palabras, lo que ocurrió fue una revolución silenciosa a medida que varios gobiernos de la región incorporaron una nueva generación de programas de protección social mejor focalizados. Es de notar que los demás países siguieron el ejemplo de las innovaciones introducidas por países como México o Brasil, con sus exitosos programas de transferencias condicionadas en efectivo para los más pobres. En muchos casos, estos reemplazaron los programas de asistencia alimentaria no focalizada. También se introdujeron pensiones no contributivas y seguros de salud. Para el año 2019, prácticamente la totalidad de los países latinoamericanos contaba con programas formales de transferencias en efectivo, que abarcaban al menos 37 millones de hogares  (22 % del total de la región) previo al inicio de la pandemia. De forma importante, muchos países también invirtieron en la creación de sistemas de prestación esenciales con el fin de identificar mejor a los más pobres y hacer más eficiente el proceso de asistencia.

El Banco Mundial jugó un papel importante en la construcción de esta nueva infraestructura de redes de protección social, apoyando su implementación en 23 países a través de financiamiento y conocimientos en los últimos veinte años. 

A pesar de la magnitud de los avances, aún queda mucho por hacer en términos de consolidar el esquema de protección social creado en la región. A corto plazo, el foco debe estar puesto en mejorar los sistemas de entrega de estos programas, aprovechando las innovaciones digitales que emergieron junto a la respuesta a la pandemia en áreas como registros y pagos sociales. Los programas de protección social podrían volver a ser útiles ahora, debido a la guerra de Ucrania, para mitigar sus efectos globales negativos sobre los más vulnerables.

A futuro, queda una discusión pendiente sobre hasta qué punto deben mantenerse estos programas ampliados como parte de un sistema de protección social fortalecido dentro del ajuste fiscal general que indudablemente será necesario.

Hacia adelante, la región debe llevar a cabo reformas cruciales en sus sistemas de protección social con el fin de ampliar los seguros sociales a aquellos que carecen del mismo , reformar sistemas de jubilación injustos y en muchos países fiscalmente insostenibles, y promover sistemas de protección social más integrados, con foco en la atención complementaria y la inclusión económica, con el fin de sacar a los hogares de la pobreza de manera más efectiva.

Estas transformaciones tan necesarias no serán fáciles, dado que requieren de cambios estructurales significativos. Por ende, si queremos estar preparados para cuando llegue el próximo desastre o pandemia a la región, debemos comenzar ya mismo a forjar el consenso necesario para implementar estas reformas.