Repensar la tributación y los subsidios energéticos en América Latina y el Caribe

La energía es fundamental para el desarrollo en un planeta habitable. En la mayoría de los países del mundo, la energía se grava de manera diferente a otros bienes o servicios. América Latina y el Caribe (ALC) no es una excepción. 

Históricamente, la razón más importante para gravar la energía es la recaudación tributaria, crucial para que los países inviertan en áreas como infraestructura, salud y educación, y así sentar las bases necesarias para la creación de empleo. Los combustibles son fáciles de gravar (incluso en países con alta informalidad), ya que su cadena productiva puede ser monitoreada de cerca y su elasticidad precio es relativamente baja, lo que tiende a reducir la ineficiencia tributaria.

Sin embargo, otros objetivos de política energética, como la independencia energética, un mayor acceso al servicio de energía para los hogares pobres o incentivar determinadas industrias, a menudo entran en conflicto con el propósito de recaudación y han llevado a los países a subsidiar algunos combustibles, haciéndolos artificialmente baratos.

En los últimos años, se ha empezado a generalizar el uso de instrumentos de impuestos directos al carbono (que gravan el contenido de CO2 de cada combustible), como una forma de internalizar los costos del cambio climático y reducir las emisiones de gases de efecto invernadero. El resultado de estas tendencias contradictorias son sistemas complejos, con diferentes instrumentos fiscales y subsidios, que difieren significativamente entre combustibles y sectores en cada país. 

La pregunta del millón es: ¿están estos impuestos y subsidios contribuyendo a las necesidades de los países de ALC, tanto fiscales como energéticas? Una forma útil de abordar esta pregunta es centrarse en los precios finales de la energía, analizando la carga fiscal (neta de subsidios) pagada por los usuarios finales de cada combustible y luego compararla con el contrafactual que resultaría si la energía se gravara como cualquier otro bien en la economía.

Para comparar entre combustibles, la carga fiscal neta debe expresarse en unidades comparables. Esta es la única forma en que podemos responder preguntas como: ¿es un impuesto de 10 centavos por litro de gasolina más alto o más bajo que 10 dólares por megavatio-hora de gas natural? Cuando la carga fiscal neta se normaliza utilizando el contenido de CO2 de cada combustible, el resultado es el Precio Total del Carbono (TCP, por sus siglas en inglés). Intuitivamente, el TCP mide cuánto aumenta (o reduce, si es negativo) el sistema fiscal el precio de las emisiones de CO2 de cada combustible. Los TCP de los combustibles pueden promediarse para obtener una estimación del TCP agregado a nivel país, así como desglosarse por sector para reflejar políticas sectoriales específicas. 

Nuestro reciente informe Gravando y Subsidiando la Energía en ALC: Perspectivas desde un Enfoque de Precio Total del Carbono (en inglés) realiza un análisis detallado de los impuestos y subsidios energéticos de diferentes combustibles para estimar TCP comparables para 11 países de ALC desde 2017 hasta 2024. En promedio, los TCP a nivel de país en ALC son positivos, con un valor alrededor de 25 US$/tCO2 en 2023, pero existe gran heterogeneidad entre países. En general, los países de ALC tienden a gravar más las emisiones de gasolina, mientras que las emisiones de diésel son comparativamente “más baratas”. El gas natural y el gas licuado de petróleo (GLP) son altamente subsidiados en la región, por lo que su carga fiscal neta suele ser negativa. 

Uno de los principales mensajes del informe es que alinear la tributación de los combustibles con el costo de las emisiones de CO2 es una política fiscal interesante. Primero, porque destinar importantes recursos para subsidios mal focalizados a los combustibles es un desperdicio de recursos públicos que son escasos. Estos no se justifican desde un punto de vista distributivo, ya que existen mejores instrumentos de política para proteger a los hogares vulnerables, ni por razones de política industrial, ya que fomenta una dependencia excesiva de combustibles artificialmente baratos, lo cual no es sostenible ni eficiente. En segundo lugar, una política de alineación podría aumentar los ingresos tributarios, al aumentar gradualmente la carga fiscal sobre aquellos combustibles que actualmente se gravan por debajo del costo social de sus emisiones, contribuyendo a la movilización de recursos adicionales para la implementación de políticas públicas. 

El informe estima que aumentar el Precio Total del Carbono para todos los combustibles a 60 dólares por tonelada de CO2 (un punto de referencia internacional comúnmente utilizado) resultaría en un espacio fiscal adicional promedio del 0.5% al 1% del PIB en 2030, dependiendo del punto de partida de cada país. Los 60 dólares son simplemente un valor de referencia, pero la elección de un TCP apropiado dependerá tanto de factores globales como domésticos. Para los países de ALC, que enfrentan presión para la consolidación fiscal y/o con ingresos tributarios muy bajos, aumentar el Precio Total del Carbono les permite mejorar sus balances fiscales e incrementar la inversión en áreas clave. Si bien el aumento de estos impuestos tendría impactos negativos en la actividad económica -si los ingresos no se reciclan-, sus multiplicadores pueden ser mayores que para otros instrumentos fiscales. 

Alinear los impuestos a los combustibles con las emisiones de CO2 también tiene sentido desde una perspectiva tecnológica, energética y de productividad. El sector energético está experimentando cambios drásticos a medida que las tecnologías bajas en carbono se vuelven más competitivas. La generación de electricidad renovable ya es competitiva frente a otras opciones en muchos países de ALC, y los autobuses eléctricos pueden operar en muchos centros urbanos de ALC con costos más bajos (en valor presente neto) que las alternativas diésel. En los lugares donde los subsidios a los combustibles (y otras regulaciones) están impidiendo la adopción de estas tecnologías, hay importantes ganancias potenciales de productividad al eliminarlos. 

Las reformas a los impuestos y subsidios energéticos a menudo enfrentan reacciones políticas adversas. Para minimizar este riesgo y lograr el máximo impacto, los gobiernos deben enmarcar estas reformas como parte de un paquete de medidas pro-crecimiento más amplias, para transformar los sistemas energéticos. Por ejemplo, se deben complementar con medidas que promuevan la competencia en los mercados eléctricos o reutilizando los ingresos tributarios adicionales para modernizar las flotas de transporte y mejorar costos logísticos. Además, incluir políticas sociales bien diseñadas como parte de estos paquetes de reformas puede ayudar a compensar los impactos distributivos adversos en los hogares.