Una década de alianzas público-privadas en América Latina y el Caribe: ¿qué hemos aprendido?

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Foto (derecha): Amarin Jitnathum / Shutterstock

La región de América Latina y el Caribe registra una brecha de infraestructura: necesita invertir al menos el 5 % del producto interno bruto (PIB) para atender sus necesidades en ese sector, pero actualmente invierte solo la mitad de ese porcentaje. Por decirlo de manera suave, los sectores público y privado y las entidades multilaterales que operan en la región aún tienen mucho que mejorar.

A partir de 2005, y gracias al esfuerzo conjunto de estos actores, las alianzas público-privadas (APP) volvieron a ser una herramienta ampliamente utilizada. Hasta fines de la década de 1990, América Latina y el Caribe era la región en la que más proliferaban estos mecanismos. En ese momento, las inversiones se desplomaron debido en parte a las reacciones adversas provocadas por la implementación deficiente de las APP.

Impulsados por la disminución del precio de los productos básicos y el aumento del déficit fiscal, así como por la mejora de las condiciones para implementar APP, muchos países establecieron organismos específicos y fortalecieron las regulaciones, con lo que las inversiones mediante APP crecieron de USD 8000 millones en 2005 a USD 39 000 en 2015. En total, en apenas una década, la región de América Latina y el Caribe ha registrado inversiones de USD 361 300 millones en alrededor de 1000 proyectos de infraestructura enmarcados en APP, mayormente en los sectores de energía y transporte.

La utilidad potencial de las APP es clara: pueden ayudar a superar algunas de las limitaciones de la provisión publica, a saber, la falta de eficiencia y de aptitudes técnicas, la lentitud en los procesos de adquisiciones y las restricciones presupuestarias. Pero también generan inquietud: los proyectos a gran escala plantean muchos riesgos técnicos, financieros, ambientales y sociales. Las APP exigen que se preste mayor atención a la asignación de riesgos, la resolución de controversias y el análisis del “valor por dinero” . Asimismo, requieren un desarrollo institucional que lleva tiempo consolidar y que, cuando se realiza en forma deficiente, pueden conllevar costos más elevados y servicios reducidos o de peor calidad. Además, la transparencia es un elemento clave para mitigar el riesgo de corrupción, que en los últimos años ha cobrado mucha mayor visibilidad en la región de América Latina y el Caribe.

En este contexto, los bancos multilaterales de desarrollo (BMD) pueden jugar un papel importante a la hora de respaldar la creación de entornos propicios para atraer la inversión privada, brindando asistencia en la preparación de proyectos independientes y ayudando a subsanar las brechas de financiamiento. Asimismo, presentan una potencial ventaja comparativa, dada su capacidad para involucrarse directamente con los sectores público y privado.

¿Cómo pueden, entonces, los BMD, fortalecer su rol y su eficacia a la hora de gestionar APP?

Con esta pregunta en mente, la Oficina de Evaluación y Supervisión del Grupo Banco Interamericano de Desarrollo (BID) ha revisado su apoyo a las APP para proyectos de infraestructura en tres niveles: (1) entorno propicio, (2) preparación de proyectos y (3) financiamiento, así como la experiencia de otros BMD. Los BMD financiaron una proporción pequeña (3 %) pero importante de la inversión mediante APP en América Latina y el Caribe, y el Grupo BID fue el financista más importante (35 %) entre esas entidades, con 145 operaciones aprobadas por valor de USD 5800 millones entre 2006 y 2015.

Sobre la base de nuestras conclusiones, en la Evaluación de Asociaciones Público-Privadas en Infraestructura, publicada en marzo de 2017, se presentan 10 recomendaciones que, si bien están dirigidas al Grupo BID, pueden resultar de utilidad para otros BMD:

A nivel estratégico

• Identificar y evaluar la demanda potencial de APP mediante diagnósticos de país específicos en los que se incluyan análisis de por lo menos los siguientes aspectos: necesidades de infraestructura en el sector, entorno de las APP, limitaciones y riesgos fiscales, y tipo de apoyo que buscan los Gobiernos.
• Definir las prioridades, lo que incluye un marco general para determinar en qué países y sectores se necesita apoyo, así como el tipo de apoyo requerido, y definir las prioridades.

Respaldar la estructura organizativa y las aptitudes

• Establecer un punto focal para APP en la estructura general, que cuente con suficiente autoridad y recursos para fomentar la colaboración y hacer confluir a todas las partes pertinentes del organismo.
• Evaluar las capacidades actuales en materia de APP, haciendo un inventario de las aptitudes actuales, identificando lo que falta, y abocándose a atraer y mantener las aptitudes necesarias.
• Reformar los incentivos, otorgando recompensas cuando se movilizan fondos de inversionistas privados y creando incentivos para la colaboración.

A nivel operativo

• Analizar los proyectos de infraestructura en tramitación y asesorar a los países acerca del modelo de prestación más idóneo, idealmente con independencia del sector que originará la operación.
• Explorar el uso y la elaboración de nuevos productos financieros y de asesoría adaptados a las necesidades específicas de los países: financiamiento en moneda local, servicios de asesoría, instrumentos específicos en apoyo de los Gobiernos subnacionales y mecanismos de preparación de proyectos.
• Fortalecer el marco de resultados para las operaciones enmarcadas en APP. En estas operaciones deben examinarse de manera habitual el valor por dinero, la cantidad y calidad de los servicios prestados, los costos para el contribuyente y para el usuario, y la probable sostenibilidad de los arreglos correspondientes, y debe evaluarse si se han cumplido los objetivos ambientales y sociales críticos.
• Diseñar una estrategia de conocimiento específica sobre APP con el fin de captar y documentar sistemáticamente los resultados de operaciones de APP, y las enseñanzas recogidas a partir de dichas operaciones, mediante un sistema mejorado de gestión del conocimiento.
• Incorporar sistemáticamente las enseñanzas extraídas de la experiencia de la propia organización y de otros BMD en el diseño y la implementación de nuevas operaciones de APP.

Muchos países de América Latina y el Caribe con sólida capacidad para implementar APP tienen una larga lista de potenciales proyectos de APP, y prácticamente todos los países más grandes cuentan con un programa de inversión en infraestructura en el que las APP juegan un papel fundamental. Dado que en algunas de las economías más importantes de la región el coeficiente de inversión privada con respecto al PIB sigue siendo bajo, hay un margen considerable para nuevos proyectos.

Los BMD están bien posicionados para desempeñar un rol fundamental en estas futuras APP, proporcionando apoyo para que estas sean idóneas desde el punto de vista económico, ambiental y social, para generar entornos propicios que atraigan la inversión privada, y para cerrar las brechas de financiamiento. Solo si se implementan estas recomendaciones estaremos en condiciones de contribuir a una ola de APP exitosas y evitar las reacciones adversas que hemos visto en el pasado. El Grupo BID ha aceptado las recomendaciones y se dispone a ponerlas en práctica.

Enlaces relacionados

• Evaluación de Asociaciones Público-Privadas en Infraestructura (PDF) del Grupo BID
• Evento de difusión en el Grupo BID, junio de 2017: video (en inglés) de 5 minutos de duración
• Infrascopio para América Latina y el Caribe: ediciones de 2017 y 2014
• Perfiles de las APP en América Latina y el Caribe (Laboratorio de Conocimientos sobre APP del Grupo Banco Mundial

Exención de responsabilidad:

El contenido de este blog no refleja necesariamente la opinión del Grupo Banco Mundial, su personal, su Directorio Ejecutivo ni de los países representados por este. El Grupo Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos, las conclusiones ni del análisis que figuran en esta publicación.
 
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