Los sistemas de divulgación de información financiera están ganando cada vez más atención. ¿Pueden estos sistemas ayudar de manera creíble a evitar la corrupción en los organismos públicos? ¿Pueden desempeñar un papel útil en la detección de funcionarios que incurren en comportamientos corruptos? ¿Podrían incluso ayudar en la compleja tarea mundial de perseguir e investigar flujos ilícitos?
Una nueva publicación de la Iniciativa para la Recuperación de Activos Robados (StAR) con datos de la Iniciativa de Mecanismos de Rendición de Cuentas Públicas (i) del Banco Mundial proporciona un enfoque práctico para enfrentar los desafíos y los requisitos de un efectivo manejo de la divulgación.
El mensaje general del estudio es que la divulgación eficaz es un acto que hay que poner sobre un balanza, es decir: Sí, un sistema de divulgación puede contribuir significativamente a la prevención de la corrupción y al cumplimiento de la ley. Pero no lo puede hacer si se espera que aborde y aplique sanciones para todas las formas de soborno y de corrupción en la administración pública.
Miedo a la detección
Frente a ello, requerir que los funcionarios entreguen una declaración firmada de su renta, activos e intereses empresariales es una manera intuitivamente simple de asegurarse de que lo piensen dos veces antes de intentar beneficiarse de manera ilícita de sus deberes públicos, o de permitir que los intereses privados influyan, parezcan influir, o que entren en conflicto con sus responsabilidades oficiales.
El miedo de la detección es la fuerza motivadora; un recordatorio de las obligaciones éticas y una ayuda, un estímulo, para el cumplimiento de ellas. En la práctica, sin embargo, esta idea aparentemente simple y sencilla es muy difícil de llevar a la práctica.
Los escépticos allí afuera afirmarán acertadamente que un funcionario decidido encontrará la manera de encubrir ganancias ilícitas. Que el organismo encargado de la divulgación puede ser apremiado al verificar la exactitud de las declaraciones, ya sea debido a las leyes de secreto bancario o de los impuestos, la falta de registros de propiedad, negocios y otros, el restringido acceso público o por sus propios limitados recursos.
Pueden agregar que la aplicación de sanciones está plagada de demoras en los tribunales u otros factores provenientes del ambiente local. Finalmente, advertirían que el organismo a cargo de esta tarea también debe navegar a través de los aprietos políticos que inhiben la aplicación de las medidas contra la corrupción.
Mecanismos contra la corrupción
¿Estamos quizás esperando demasiado de un mecanismo administrativo que debe como mínimo lidiar con el desafío burocrático de recoger, repasar y auditar grandes cantidades de información de una burocracia cuyos miembros y funciones están continuamente evolucionando, y cuyas identidades —en muchos países— no se reflejan de manera exacta en los registros públicos? Bajo tales condiciones, ¿cómo puede un sistema de divulgación contribuir de manera significativa a la prevención de la corrupción, a la aplicación de medidas en contra de esta y a la rendición pública de cuentas?
El problema es en parte una cuestión de escala y, en gran medida, una cuestión de contexto. Como lo demuestra la publicación de StAR, un régimen de divulgación de información se debe diseñar para satisfacer las restricciones y las condiciones del entorno local.
Eso significa un mandato basado en objetivos alcanzables y respaldados con recursos proporcionales. En la práctica, esto podría dar lugar a una dispensa de divulgación para los empleados públicos cuyo trabajo presenta poco riesgo u oportunidad para la corrupción. Podría también significar que el organismo que divulga la información considere que no todas las declaraciones son igualmente dignas de escrutinio.
Podría también significar que un nuevo sistema, en un ambiente frágil, podría requerir que solamente los 100 funcionarios más importantes presenten una declaración, como el primer paso al dar a conocer una ley de divulgación. Estos enfoques —a saber, los requisitos de divulgación basados en los riesgos y la verificación selectiva— hacen que sea más fácil enfocar los recursos hacia donde realmente importa.
Arquitectura contra el fraude y el crimen
Pero eso solo rara vez es suficiente. El acceso público a la información puede realzar exponencialmente la capacidad de un organismo de proporcionar un escrutinio creíble. A pesar de la aprensión y del debate que el acceso público puede generar, hay ejemplos alrededor del mundo de enfoques viables para proporcionar acceso público a ciertas categorías de la información de manera de enfrentar los riesgos de seguridad y las preocupaciones de intimidad percibidas de los funcionarios y aprovechando todavía los beneficios del acceso público.
Por otra parte, el proporcionar acceso a las estadísticas de cumplimiento de normas y a otros datos relacionados envía una fuerte señal de que un organismo toma en serio el cumplimiento de su mandato, sin típicamente generar demasiada aprensión.
Para conseguir que todo el potencial de los sistemas de divulgación contribuya a esfuerzos internacionales en la lucha contra la corrupción más amplios es necesario que estén disponibles los ingredientes básicos de la implementación a nivel doméstico.
También se requiere que los responsables de formular las políticas y los profesionales comiencen a ver los sistemas de divulgación de información financiera como parte de una arquitectura interconectada de los organismos y de los actores comprometidos en las investigaciones financieras internacionales, en el seguimiento de activos y en el combate del lavado de dinero.
La investigación inicial emprendida por StAR y el Grupo de Integridad del Mercado Financiero del Banco Mundial (i) proporciona recomendaciones sobre cómo aprovechar estos vínculos. Un inconveniente de cualquier mecanismo de salvaguardia es que arroja una luz sobre las conductas que pretende controlar.
La consecuencia de exigir la divulgación es que, si se da la oportunidad, los funcionarios públicos serán corruptos o propensos a la corrupción. Esta visión pesimista no es nueva.
Divulgación y educación
En su libro La República, el filosófo griego, Platón propone que a todos los “guardianes” se les prohíba poseer propiedad privada más allá de las necesidades básicas de su familia, y que no reciban ningún ingreso excepto el salario de un soldado.
Aunque nadie pensaría proponer tal desincentivo para el servicio público hoy en día, el creciente desencanto con la venalidad percibida en las clases gobernantes en el mundo está intensificando los llamados para que se tomen medidas eficaces que contengan tales conductas. Esa es una fuerte expectativa para un régimen de divulgación de la información.
Un régimen de divulgación de la información debería aspirar como máximo a hacerles difícil la vida a los funcionarios que intentan involucrarse en prácticas corruptas, y hacerles la vida más fácil a la inmensa mayoría que no desea ni defraudar la confianza pública ni contravenir las exigencias de divulgación de información o códigos de conducta que puedan ser complejos o difíciles de navegar.
Parte del acto de equilibrio para un régimen de divulgación de la información es, entonces, obligar al cumplimiento tranquilizando a la opinión pública con que tal cumplimiento no es más que una mera formalidad.
Educar a los contribuyentes y al público sobre el compromiso del Gobierno con la ética pública es un paso importante en la comunicación de ese mensaje. La otra parte vital de la ecuación es continuar con la aplicación de sanciones para quienes sean sorprendidos rompiendo las reglas.
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