Mi autobús es tu autobús: cómo el esquema desagregado de provisión de flota puede apoyar los programas de modernización de autobuses

El Banco Mundial se encuentra apoyando al Gobierno de Sri Lanka en su proyecto de modernización del sistema de autobuses urbanos en la capital, Colombo. Con ellos hemos hablado sobre las estructuras de gobernanza presente en muchas ciudades con redes de autobuses públicos de alta calidad: el sector público es responsable del desarrollo de la infraestructura, la planificación de redes y servicios, así como la regulación y el monitoreo de las operaciones, mientras que empresas operadoras de autobuses se enfocan en la prestación del servicio acorde con lo estipulado en contratos enfocados en calidad del servicio.

Si analizamos específicamente el cómo y el quién de las operaciones del servicio de autobús, los modelos varían, pero generalmente encuentro dos categorías amplias:

Paquete único de compra, operación y mantenimiento de flota:

• Compañía de autobuses estatal: obtiene, opera y mantiene autobuses (como sucede en Barcelona, Yakarta, Medellín, y la compañía estatal de buses de Sri Lanka, SLTB).
• Compañía operadora privada: obtiene, opera y mantiene flota según los requisitos del contrato (como en Chile, Colombia, México, Nigeria, Tanzania)

Contratos separados de provisión y operación de flota:

Los contratos de provisión de flota de autobuses están basados en los modelos de los sectores de líneas aéreas y ferroviarias. Por ejemplo, en el Reino Unido existen las compañías proveedoras de material rodante (ROSCO, por sus siglas en inglés), que invierten en locomotoras y vagones, y existen las compañías operadoras, que alquilan el material rodante para prestar su servicio comercial. En el sector de autobuses urbanos, algunos ejemplos de los de provisión de flota similares al modelo ferroviario incluyen:

1. Contratos de administración de flota: el sector público es dueño de la flota, y la entrega a los operadores privados la flota bajo contrato de arrendamiento y operación. El privado opera y mantiene la flota de acuerdo con los estándares establecidos. Ejemplos incluyen:

• TfL - Transporte para Londres – Nuevo Routemaster (autobús de dos pisos): TfL contrató por encargo el desarrollo del autobús y tiene los derechos exclusivos de compra. En 2013, 600 nuevas unidades fueron gradualmente puestas en servicio. Los autobuses son propiedad y están alquilados por TfL a operadores de autobuses elegibles.
• Bangalore, India: La Corporación de Transporte Metropolitano de Bangalore, BMTC adquirió 1,500 autobuses con motores a gas natural que se alquilan a empresas privadas que operan en la ciudad. Las empresas privadas deben cumplir las condiciones establecidas por BMTC en los contratos de operación.

2. Esquema desagregado de Provisión y Operación de Flota: el sector público adjudica concesiones privadas independientes para el suministro y la operación de la flota. Ejemplos:

• Santiago, Chile: la flota de autobuses de Santiago comprende casi 6.500 autobuses. A partir de 2018, la ciudad está estructurando contratos de provisión de flota para un máximo de 2.700 autobuses para hasta 4 proveedores de flota.
• Bogotá, Colombia: en febrero de 2018, el sistema BRT de Bogotá abrió el proceso de licitación para hasta 6 concesiones de provisión de flota, por un periodo de hasta 15 años y con una capacidad total de inversión de alrededor USD $ 161 m, representados en alrededor de 1.400 autobuses. Esta flota será operada por hasta 6 concesionarios de operación de flota que serán seleccionados en paralelo.
• Cartagena, Colombia: en 2015, Cartagena comenzó a operar la fase 1 de su sistema BR con el objetivo de movilizar cerca de 450,000 pasajeros diarios en hasta 658 autobuses. Con el apoyo del IFC, Cartagena ha estructurado y adjudicado 2 concesiones de provisión de flota, uno de ellos parcialmente financiado por IFC, el otro parcialmente financiado por la Financiera de Desarrollo Nacional -FDN, de capitalización pública y privada.

Para los casos desagregados de provisión y operación, las empresas operadoras asumen los costos de mantenimiento y operación, y son remuneradas con pagos vinculados a su rendimiento (es decir, por kilómetros operados y/o pasajeros).

Echemos un vistazo a las oportunidades y desafíos que trae un esquema desagregado de provisión y operación de flota:

Oportunidades

• Reasignación del riesgo: en el esquema de paquete único, los operadores de autobuses dependen de los ingresos operacionales para pagar la deuda que permite adquirir su flota, por lo que transfieren parte del riesgo operativo y de demanda a los financiadores. En un esquema desagregado, la autoridad de transporte puede reasignar los riesgos operacionales para independizar los pagos que se hacen al proveedor de los resultados de la compañía que opera el autobús.
• Definir diferentes duraciones de contratos: esto permite tener contratos de provisión de flota más largos (por ejemplo, 20 años) dados los requerimientos intensivos de capital, mientras que permite tener contratos de operación más cortos (de 7 a 8 años) para garantizar que los operadores mantengan un buen historial de rendimiento para selecciones competitivas posteriores.
• Reasignación de flota entre diferentes operadores, según sea necesario: un contrato de provisión de flota puede permitir que se reasigne el número de unidades entre diferentes operadoras en casos en que una operadora enfrente dificultades para cumplir con sus obligaciones, o el caso en que haya una necesidad de reducir el tamaño de la flota asignada, por ejemplo, si una nueva línea de metro afecta el volumen de pasajeros pronosticado en el modelo operacional de la compañía.
• Economías de escala (inversión y mantenimiento): un contrato de provisión de flota puede comprar un mayor volumen de unidades estándar, si se compara con los volúmenes de compra y tipologías elegidas por operadores individuales más pequeños.
• Atraer a una audiencia más amplia y diversa de inversionistas: los esquemas de provisión de flota pueden atraer a inversionistas no vinculados al sector de autobuses, que pueden comprometerse a inversiones más grandes y movilizar capital de otras fuentes, incluidos los bancos multilaterales, bilaterales o nacionales de desarrollo.

Desafíos:

• Asignación de riesgos y mecanismos de coordinación: por lo general, el contrato de provisión de flota otorga a la autoridad de transporte los derechos para asignar autobuses a los operadores elegibles. Esto requiere perfeccionar los contratos y asignar el riesgo entre quién adquiere (y posee) la flota y quién opera y brinda el servicio a los usuarios.
• Remuneración e incentivos para actores con intereses diferentes: los proveedores de flota buscan minimizar la inversión y reducir su exposición al riesgo comercial, mientras que los operadores toman riesgos operacionales y comerciales, y esperan contar con autobuses disponibles y altamente confiables y con bajo costo de mantenimiento gracias a las economías de escala. Estos desequilibrios deben reflejarse en los contratos cuando se definen especificaciones y cláusulas de disponibilidad y responsabilidad de provisión y mantenimiento, así como aspectos de garantías, seguros y representación de los fabricantes.
• Economía política de los operadores privados: el diseño de un esquema desagregado de provisión de flota puede cambiar la percepción del atractivo del negocio para algunos. Por ejemplo, aquellos operadores experimentados con buen acceso a financiamiento podrían estar menos interesados en entrar en un negocio en el que no son dueños de su flota. En otros casos, algunas ciudades que adelantan programas de modernización del sector de autobuses urbanos pueden adoptar un esquema de provisión de flota que permita apoyar a los pequeños propietarios (que no cuentan con buen acceso a financiamiento), dándoles acceso a una nueva flota de autobuses como un incentivo para avanzar hacia la profesionalización, el cobro unificado de tarifas y la operación con criterios de calidad del servicio.

Como puede ver, los esquemas desagregados de provisión y operación de flota pueden ser adecuados para las ciudades que buscan modernizar su sistema de autobuses (formales o informales), a pesar de la necesidad de un marco contractual y de gobernanza más sofisticado. El esfuerzo puede valer si hay una necesidad de innovar en la atracción de capital privado para apoyar las iniciativas de modernización de autobuses.

¿Crees que esta opción es viable en tu ciudad?