Membuat 'masalah masyarakat' menjadi 'masalah pemerintah': Refleksi seorang mantan Bupati di Indonesia

Tantangan desentralisasi

Tujuh belas tahun yang lalu, Indonesia mengawali desentralisasi yang dilakukan secara besar-besaran. Hanya dalam waktu singkat, tanggung jawab untuk melaksanakan banyak layanan publik  dialihkan ke pemerintah daerah. Ini dilakukan dengan harapan bahwa desentralisasi akan menciptakan pemerintah daerah yang lebih dinamis dan responsif terhadap masalah-masalah yang dihadapi masyarakat setempat. Namun, hasil yang diharapkan belum dapat terealisasi di banyak tempat.

Dalam pandangan saya, faktor pendorong utama dari hasil yang belum optimal adalah pendekatan pemerintah pusat dalam mengatur pemerintah daerah. Dalam lingkungan yang terdesentralisasi, pemerintah pusat memiliki peran yang sah sebagai regulator dalam menetapkan standar pemberian layanan atau prosedur manajemen keuangan. Akan tetapi, dalam praktiknya, pemerintah pusat lebih memberi fokus dalam mengendalikan masukan dan proses, hanya sedikit perhatian yang diberikan pada akuntabilitas hasil. Pendekatan ini menghasilkan semakin bertambahnya peraturan-peraturan yang membatasi dan birokrasi yang kurang percaya diri, sehingga menyulitkan para pimpinan daerah untuk menanggapi masalah-masalah yang dihadapi masyarakat.

Pendekatan berorientasi masyarakat

Sikap 'kita tidak bisa melakukannya' inilah yang saya coba hilangkan sewaktu menjabat sebagai Bupati Bojonegoro, sebuah kabupaten dengan populasi 1,2 juta penduduk di Jawa Timur. Saya berupaya untuk memastikan bahwa pemerintah daerah memahami masalah yang dihadapi oleh masyarakat Bojonegoro. Untuk hal ini, Tujuan Pembangunan Berkelanjutan (Sustainable Development Goals) menyediakan kerangka kerja yang bermanfaat (dibandingkan seperangkat indikator kinerja). Tujuan Pembangunan Berkelanjutan menyediakan sebuah struktur untuk mengumpulkan data dan menelaah permasalahan di Bojonegoro, namun tetap memberikan fleksibilitas untuk mengetahui apa yang sebenarnya terjadi dan memahami posisi pembangunan kita sendiri.

Data lokal ini penting, akan tetapi belum bisa memastikan bahwa ‘masalah masyarakat’ diadopsi menjadi ‘masalah pemerintah’. Untuk melakukan hal ini, kami harus menggunakan data tersebut dalam menyusun prioritas yang bermanfaat bagi kami. 

Pemerintah daerah di Indonesia harus menyiapkan berbagai laporan tahunan untuk kementerian yang berbeda dan dengan visi yang berbeda. Kami dievaluasi berdasarkan beragam indikator, tapi tidak semuanya sesuai dengan kebutuhan daerah. Sebagai contoh, Bojonegoro menghadapi risiko tinggi bencana alam yang tinggi, termasuk banjir dan kekeringan. Namun, indikator evaluasi untuk kesiapsiagaan bencana alam lebih fokus pada kebakaran, sehingga akibatnya tidak sesuai dengan kebutuhan Bojonegoro.

Alih-alih hanya mengikuti indikator evaluasi nasional, data memungkinkan birokrat untuk memiliki cerita yang jelas tentang alasan mereka harus memberi fokus pada isu-isu setempat, antara lain pengendalian banjir. Hal ini membuat mereka berubah dari sekedar bertanggung jawab untuk sekadar  mencentang kotak (agar gugur kewajiban)’ ke benar-benar mulai memenuhi beragam kebutuhan masyarakat di kabupaten.

Pemahaman yang jelas tentang masalah masyarakat juga dapat mengubah proses penganggaran. Sebelumnya anggaran kami selalu terlihat sama dari tahun ke tahun karena para Satuan Kerja Perangkat Daerah menyerahkan anggaran tahun sebelumnya dan hanya membuat sedikit perubahan. Saya menantang staf saya untuk memulai proses penganggaran dengan memahami masalah-masalah yang dihadapi masyarakat Bojonegoro. Kami menyebutnya 'penganggaran berbasis masalah'.

Selain itu, dengan berfokus pada masalah-masalah utama di daerah setempat, pembahasan bergeser dari fokus pada anggaran menjadi fokus pada sumberdaya. Kedua hal ini sangat berbeda. Anggaran bersifat terbatas dan sangat politis. Sedangkan sumberdaya terdapat di setiap tingkatan: pada individu, di desa, organisasi masyarakat, melalui tingkat kabupaten dan tingkat di atasnya.

Contoh yang baik dari proses ini adalah pengembangan Gerakan Desa Cerdas dan Sehat (GDSC). Selain menggunakan data yang dikumpulkan oleh lembaga statistik pemerintah, saya memulai proses pengumpulan data dari bawah ke atas (bottom-up), setiap desa di kabupaten diminta untuk mengumpulkan data mengenai serangkaian indikator. Kinerja mereka dipantau dan diberi penghargaan terhadap peningkatan indikator-indikator tersebut.

Terus memantau kemajuan

Akhirnya, penting untuk selalu memantau kemajuan. Untuk melakukan ini, kami mengadakan review manajemen mingguan untuk membahas program-program prioritas. Kami juga mengembangkan aplikasi komputer untuk memantau kinerja program. Tapi, kami segera belajar bahwa tanpa tindak lanjut secara off-line, sistem komputer hanya menjadi sebuah kecanggihan tanpa arti yang tidak menghasilkan dampak nyata.

Demikian pula, selain menggunakan LAPOR versi setempat, yaitu sebuah aplikasi komputer yang dikembangkan secara nasional agar masyarakat melaporkan masalah, pemerintah Bojonegoro juga mengadakan pertemuan mingguan setiap Jumat di balai warga agar semua orang bisa datang dan mengajukan pertanyaan.

Satu model strategis tidak dapat diterapkan ke semua hal

Berdasarkan pengalaman saya di Bojonegoro, jelas bahwa memajukan hasil pembangunan di tingkat daerah mengharuskan  pemerintah agar tidak menggunakan satu model strategis saja yang diterapkan dalam semua hal, melainkan pemerintah daerah perlu menggunakan model yang memungkinkan untuk memahami dan menanggapi isu-isu dan karakter unik dari setiap desa dan kabupaten. Langkah-langkah yang kami lakukan juga dapat memperdalam pemahaman kita mengenai kerangka kerja yang disajikan dalam Laporan Pembangunan Dunia 2017, yang menyebutkan bahwa efektifitas suatu kebijakan didorong oleh  komitmen, koordinasi dan kerja sama.

Bojonegoro menggunakan 'masalah masyarakat’ dan orientasi penyelesaian masalah yang kuat untuk membangun komitmen dan koordinasi dukungan. Kebijakan yang berpijak pada kebutuhan  masyarakat yang terlihat akan lebih bermakna bagi pemangku kepentingan daerah. Diskusi rutin mengenai masalah-masalah tersebut di dalam pertemuan tiap Jumat memungkinkan masyarakat memberikan umpan balik, dan juga mencari cara agar masyarakat dapat bekerjasama dengan pemerintah dalam mengatasi masalah yang dihadapi.

Pendekatan yang digunakan Bojonegoro untuk mengidentifikasi dan memecahkan masalah, kemudian mencari dan menyesuaikan solusi yang tepat, saat ini didukung oleh MELAYANI – program Bank Dunia yang mendukung pemerintah daerah untuk menyelesaikan tantangan terkait dengan layanan dasar di Indonesia. Program tersebut memakai model pemecahan masalah secara iteratif/berulang dan adaptif (Problem Driven Iterative Adaptation/PDIA) sebagai instrumen tambahan untuk mengidentifikasi masalah, serta mengembangkan, menerapkan dan menyempurnakan solusi.

Pejabat pemerintah internasional, nasional dan daerah berbagi pengalaman dalam menyusun dan menerapkan tanggapan terhadap masalah masyarakat di seminar eksekutif MELAYANI. Video presentasi dan diskusi utama dapat ditemukan di sini.