О голландской болезни и других недугах

В условиях резкого падения цен на нефть настало время вернуться к вопросам управления сырьевыми доходами. Любой кризис открывает новые возможности, и не стоит их упускать. Именно в кризисные времена политики ясно осознают свои прошлые ошибки и сетуют по поводу недостаточной диверсификации экономики за счет развития ненефтяных отраслей.

Независимая группа по оценке деятельности Всемирного банка  (IEG) недавно провела оценку работы Банка в четырех странах, богатых природными ресурсами.  Деятельность в этих странах получила высокую оценку, однако были выявлены и возможности для ее улучшения.

Одно из обозначенных направлений для улучшения – формирование пока отсутствующей, согласно результатам оценки, устойчивой рамочной основы, которая может опираться на основные характеристики стран, обладающих невозобновляемыми природными ресурсами и зависящих от доходов от эксплуатации этих ресурсов.

На самом деле, такая рамочная основа уже существует – она сформулирована в докладе «Диверсифицированное развитие», хотя уроки опыта, отраженные в докладе, не могли быть использованы в работе Банка, которую анализировала оценочная группа, поскольку доклад вышел в свет в 2014 году.

Эти базовые принципы можно обобщить так: правительствам нужно меньше беспокоиться о структуре своего экспорта, а больше задумываться о составе своих национальных активов.  Необходимо повышать производительность, уровень экономической активности граждан и стабильность.  Некоторые страны благодаря формированию человеческого, физического и институционального капитала  смогли добиться того, чего не удалось достичь с помощью мер, непосредственно направленных на диверсификацию производства и торговли. Повышение уровня образования, совершенствование инфраструктуры, создание эффективных институтов, обеспечивающих доступ к конкурентным рынкам – вот предпосылки для формирования более производительных экономик.  

То, куда нередко приводит «ресурсное проклятие», отражено в моделях, используемых нами для оценки различных вариантов экономических стратегий.  

Для определения оптимальных параметров расходования и сбережения средств в таких моделях преимущественно используются «долгосрочные цены на нефть».  В них анализируются «ресурсные циклы» и «товарные циклы», что подразумевает колебания вокруг некоего долгосрочного среднего значения.  В действительности, данных, подтверждающих это, мало, - по крайней мере, в пределах временных рамок, актуальных для лиц, определяющих налогово-бюджетную политику.  Да, цены отличаются волатильностью, но их колебания правильнее всего характеризовать как случайные блуждания. Это означает, что вероятность проведения «стабильной» налогово-бюджетной политики, которая обеспечит накопление очень больших финансовых резервов и впоследствии приведет к смене, как минимум, министра финансов, если не всего правительства, столь же велика, как и вероятность банкротства правительства – с теми же последствиями для политиков.

Спросите об этом норвежцев, которых обычно приводят в качестве «идеального» примера благоразумного управления природными богатствами. Недавно во главе  правительства Норвегии встали правоцентристы – после того, как убедили электорат в том, что забота Норвегии о будущих поколениях не должна перевешивать заботу о благополучии нынешнего поколения.   Ирония в том, что это произошло прямо перед падением цен на нефть.     

Еще один недуг, жертвой которого нередко становится наша работа в странах, богатых природными ресурсами, называется «голландкой болезнью».  

Прежде всего, необходимо сказать, что в Нидерландах дела идут хорошо. Предлагать странам, богатым природными ресурсами, идею о том, что им следует избегать мер, «приводящих к удорожанию и снижению конкурентоспособности внутреннего производства» (вывод группы IEG) это равноценно тому, чтобы советовать им избегать структурных преобразований и роста реальной заработной платы.  Отсюда вытекает абсурдный совет о том, что странам, где не хватает дорог, школ и больниц, следует вкладывать поступления от эксплуатации своих природных богатств в (низкодоходные) суверенные фонды благосостояния, в то время как инвестиции в человеческий капитал и инфраструктуру на родине могут принести гораздо более весомую отдачу.

Жители Нидерландов обладают большим человеческим капиталом, в стране прекрасные дороги и сильные государственные институты.  Страна производит сложные товары и услуги, но при этом импортирует рубашки из Вьетнама, поскольку внутреннее производство рубашек обходится дороже и неконкурентоспособно. Экономика Нидерландов подвергается структурным преобразованиям, при этом закрытие того или иного завода не становится бедствием национального масштаба, поскольку хорошо обученные работники находят работу в других местах, а пока они ее ищут, их поддерживает сильная система социальной защиты.   

Следовательно, осмотрительное управление доходами означает, что страны, богатые природными ресурсами, должны накапливать возобновляемые активы (человеческий, физический и финансовый капитал) в большем объеме, чем они потребляют свои природные ресурсы.  Сырьевые доходы можно аккумулировать в резервных фондах для сглаживания воздействия, оказываемого колебанием сырьевых цен на государственный бюджет, однако национальные фонды благосостояния следует использовать только постольку, поскольку доходы от извлеченных ресурсов не могут быть продуктивно инвестированы в национальные активы.  Основное внимание следует уделять не формированию  суверенных фондов благосостояния, а развитию абсорбционной  способности национальной экономики.

Национальные активы – это фундамент, на который должно опираться спонтанное и устойчивое развитие частного предпринимательства. Иногда политика, направленная на стимулирование несырьевых отраслей, может оказаться успешной, но только при наличии достаточных объемов физического и человеческого капитала, и если вмешательство государства будет ориентировано на имеющиеся у страны богатства. В противном случае индустриальная политика может стать дорогостоящей ошибкой.  Наличие человеческого капитала (состояние здоровья и образование) и физического капитала создают возможности для повышения благосостояния максимально широких слоев населения.

Для соблюдения этих базовых принципов особенно важными представляются три функции государства:

1. формирование комплекса мер налогово-бюджетной, денежно-кредитной и курсовой политики, позволяющих справляться с ситуациями макроэкономической нестабильности;
2. развитие способности системы государственного управления эффективно предоставлять государственные услуги, в частности, в сфере здравоохранения, образования и инфраструктуры; а также
3. развитие возможностей по эффективному регулированию частного предпринимательства с гарантированным  созданием конкурентной среды.  

Содействие правительствам в освоении этих функций сыграет важную роль в преодолении «ресурсного проклятья», и, возможно, тогда в докладе оценочной группы IEG нашей работе будет дана высокая оценка без указания возможностей для ее улучшения.