中国的减贫政策下步怎么走？

今年年初，中国政府宣布全面消除了绝对贫困（中国现行农村贫困标准相当于每人每天2.3美元）。根据中国国家统计局发布的2018年住户收支与生活状况调查数据，按照每天1.9美元的国际贫困标准，中国的贫困率已下降到0.5%以下，这表明中国从1980年以来脱贫人数接近8亿。无论具体数字是多少，中国的减贫是一项了不起的成就，但是这不能成为中国减贫努力的结束。展望21世纪第二个十年之际，中国政府能从过去40年汲取哪些经验？减贫政策的重点应当是什么？

中国自1980年以来取得的减贫成功主要是一个持续经济增长的故事。在改革的第一个十年，中国消除了前30年的一些最大的价格扭曲，农业收入快速增长。在第二个十年，随着改革不断扩大和深入，工业在城乡地区占了主导地位。在第三个十年，出口导向的沿海地区的活力进一步向内陆地区扩散，人口向城市中心区的迁移加快，基础设施投资（比如西部大开发战略）成倍增加，全国越来越多的地区在经济上融入全球价值链。这个十年也见证了中国社会政策的扩张，包括在贫困县采取以地域为基础的干预措施，并建立了农村居民基本社会保障体系。在最后一个十年，这些社会政策范围不断扩大，最终在近五年展开了精准脱贫攻坚战。直到最后这个阶段，转移性收入才成为比劳动收入更重要的减贫推动力（见图1）。

三条主要经验

中国1980年以来的减贫速度与规模在一定程度上与起点有关。正如马丁•拉瓦雷（Martin Ravallion）所指出，中国在上世纪80年代是世界上最贫穷的国家之一，但与其他收入水平高很多的东亚国家相比，人口比较健康并受过良好教育。中国的储蓄率也很高，土地分配公平，这些都是其他东亚国家在上世纪六七十年代实现快速增长的初始条件。因此，中国在上世纪八九十年代在一定程度上追赶上了这些东亚国家。

市场化改革推动了经济机会的扩大。中国从一个以农村和农业为主的国家向一个城市化的工业强国的转变，遵循了其自身的比较优势，利用市场信号创造适当的激励，利用地方政府竞争来测试政策，利用企业竞争来促进生产率提升。中国逐步引进了市场激励机制，但中国的转型和增长故事与发展的古典经济学理论是一致的。

虽然市场和企业发挥了主导作用，但政府政策也起了促进作用。中国拥有很强的国家行政能力，政府利用这种能力提供公共产品，克服集体行动的失败。在扩大公共基础设施帮助农村地区融入城市经济，以及在精准扶贫中协调各个利益相关方等方面，这一点最为明显。中国公务员管理中的强力激励机制造成了强有力的绩效导向，同时高度的分权化管理使得政策能够因地制宜。

下一步怎么走？

中国的现状使得经济增长和贫困人口收入增加的前景喜忧参半。中国的技术能力和龙头企业的竞争力与高收入国家不相上下，中国最优秀的学校和学生跻身世界一流。但这些能力并未得到广泛共享。中国企业的生产率水平参差不齐。与高收入国家相比，劳动力平均受教育程度较低，获得优质教育的机会仍不均等（见图2）。中国需要更加重视这些不平等现象。

市场化改革可以成为加大技术能力扩散和改善获得优质服务机会的重要催化剂。从企业来说，提供获得融资和土地的公平竞争环境有助于有前途的中小企业成长，创造未来的就业机会。取消仍存在的阻碍劳动力流动的户籍限制，将有助于这一代学童在城市获得更好的教育和医疗服务，改善社会流动和经济机会。随着时间的推移，这将有助于缓解熟练工人短缺的风险，包括缓解有望推动未来生产率增长的城市服务业的熟练工人短缺风险。

中国的行政能力在向高收入过渡时期是一项资产，但政府支持贫困弱势人群的作用必须转变。中国的贫困标准低于大多数上中等收入国家的标准，还不到上中等收入国家通常采用的每天5.5美元的一半。如果采用更高的贫困标准，贫困状况就会改变：例如，按照每天5.5美元的标准， 1.8亿左右贫困人口中约有三分之一在城市，其中很多人是非正式就业的农民工。在这些人群中，贫困更有可能是暂时的，与短暂失业、医疗和教育费用有关。社会政策必须认识到这些差异，正如精准扶贫以农户需求评估为基础一样。

消除绝对贫困之后，中国提出了到2035年实现共同富裕的目标，这可以理解为让全体人民享有达到体面的生活水平的机会，确保教育、医疗和其他服务机会均等，利用市场信号和竞争来鼓励创新和技术扩散，不断调整政府政策以确保社会转移支付瞄准主要薄弱环节，帮助国民管理好快速经济社会转型带来的风险，这些都是过去40年的经验，将继续助力中国在未来之路上不断前进。

（本文英文版首发于布鲁金斯学会网站）