发表于 世行之声

改变我们对难民的看法

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Credit: commissioned for the 2023 World Development Report. © World Bank Group/Paul Blake Credit: commissioned for the 2023 World Development Report. © World Bank Group/Paul Blake

我们在过去几年所目睹的民众逃离叙利亚、委内瑞拉、缅甸、乌克兰或南苏丹的场景,清楚地提醒我们认识到1951年《难民公约》及其核心原则的重要性,即难民不应被遣返回其生命或自由面临严重威胁的国家。难民危机对于那些被迫逃离的人来说是一场悲剧,也往往给难民收容国带来严峻挑战。今年的世界难民日让我们有机会思考,在一个频繁遭受持续冲突、暴力和迫害的世界,在给予难民和收容国最佳支持方面有哪些方法可行,哪些方法行不通。正如我们在世界银行《2023年世界发展报告:移民、难民与社会》中得出的结论,我们还有很多工作可做。

首先,我们需要改变对难民的看法。

难民往往与短期人道主义紧急状况、难民营和粮食援助联系在一起,其实这是不对的——大部分难民状况都是持久性的。在乌克兰遭到入侵之前,难民流亡时间中值已达13 年。在巴基斯坦的白沙瓦,可以看到许多1979年逃离阿富汗的难民及其子孙后代。通过紧急救济计划处理这种情况就好比在急诊室治疗慢性病:费用高昂又不是很有效。我们需要改变模式,从一开始就从中期角度出发。

我们还需要在对话中引入一些经济学原理。当难民带来东道国需要的技能时(想想阿尔伯特·爱因斯坦),好处是显而易见的,政策制定也往往相对简单。但有些难民没有带来这样的技能: 40%以上的难民是儿童。根据国际法,收容他们仍是一项义务,但可能要付出一定成本。所以问题是:如何管理这笔成本?

分担成本

大多数难民迁移到他们所能到达的第一个安全地点。因此,相对较少的国家——与原籍国接壤的国家——收容了绝大部分难民。其中许多国家也面临着自身的发展挑战:四分之三以上的难民被低收入和中等收入国家所接收。这就是为什么国际范围的讨论长期以来一直集中在公平分担责任的必要性上。

仍有大量工作要做。双边援助资金总额的三分之二仅由三个援助国提供,四分之三的重新安置(难民在另一个国家的正式安置)只发生在四个国家:加拿大、德国、瑞典和美国。根据联合国难民署的数据,2022年只有114300名难民得到重新安置,而2023年需要重新安置的难民人数超过200万。

为了改变这种状况,包括世界银行等多边组织在内的发展机构能够帮助填补这一空白。自2017年以来,世界银行提供资金近40亿美元,用于20多个收容难民的低收入和中等收入国家的约75个项目,助其以可持续的方式进行应对。在国际社会四分五裂的情况下,地区团结变得至关重要,拉丁美洲对委内瑞拉危机的响应、欧洲对入侵乌克兰的响应或者东非政府间发展组织(IGAD)的努力都体现出这一点。

降低成本

一项关键的挑战是找到以最具成本效益的方式提供有效国际保护的途径。这不是要降低国际保护的“标准”,而是要采取在资金和社会方面都能长期维持的收容政策。

有三种主要方式可以做到这一点。

首先是结束难民营里普遍存在的无所事事的现象,允许难民工作。这样做使难民有可能为经济做贡献,减少了他们对援助的需求,还有助于难民保持或进一步提高技能水平并增加储蓄。有证据表明,技能和储蓄对于难民最终能够返回原籍国重建生活至关重要。这关乎工作权——不必等待数月,但也关乎一些补充权利,比如开立银行账户和申请驾照。

第二是将难民纳入教育和医疗卫生等国家服务体系。让难民儿童受教育对于防止出现被剥夺权利和边缘化的一代至关重要。新冠疫情显示出全民纳入公共卫生计划的重要性。然而,此类服务有时是通过与国家教育或医疗卫生体系平行的特设机构提供的。从资金角度来看,这种做法往往成本高昂且效率低下。从社会角度来看,则有可能在收容社区中造成不公平的感觉。纳入国家体系是一条好很多的途径,但也需要有国际支持和资金。

第三,也是最关键的一点,是让难民在收容国之间流动:允许他们去有工作的地方,而不是把他们集中在难民营里。这样可以减轻对难民首次到达地点的社区的影响,并增加他们为经济做贡献的可能性。

好消息是,这些方式已有一些奏效的实例。哥伦比亚收容了大约280万委内瑞拉难民,该国通过了一项中期框架,为委内瑞拉难民提供十年身份、就业和进入国家体系的机会。事实证明,这对委内瑞拉难民和哥伦比亚本身都很有益。

在被迫流离失所者人数增加情况下纪念今年的世界难民日之时,我们可以学习借鉴这些经验,加强国际应对能力。12月的全球难民论坛提供了一个独特契机,可以重新思考全球对难民危机的响应,在这些良好实例的基础上再接再厉,更上一层楼,更好地为难民、收容国和国际社会服务。

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作者

Xavier Devictor

Co-Director, World Development Report 2023

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