大都市世纪的城市治理

如今，全球大部分人口有史以来首次成为城市居民。到本世纪末，城市人口占比将达80%。这一快速城市化现象几乎全部集中在发展中国家和新兴国家——实际上，98%的城市化现象发生于发展中国家，其城市化速度大大快于发达国家曾经的城市化速度。

这一“大都市世纪”对城市及其治理和发展意味着什么呢？

经合组织近期发布了两份旗舰报告《城市治理》与《大都市世纪》，对城市化及其后果、未来挑战和机遇以及有助于改善城市治理和管理的制度机制等议题进行了分析。这些议题至关重要，因为城市政策制定者当前作出的决策有可能影响到城市今后的竞争力以及未来数代城市居民的生活质量。

在当前这一空前的城市化时代，城市很显然是发展的必要组成部分。城市发展及其治理方式会对若干发展要素产生影响，包括生产率、市民福祉、公平性、公共政策、社会凝聚力、对制度的信任等要素。

鉴于很大比例贫困人口生活在城市以及城市作为繁荣缔造者和分配者的角色，城市化与世界银行集团消除贫困和促进共享繁荣两大目标之间有着难以割断的联系。

发展中国家和新兴国家的城市化趋势不同于发达国家。经合组织报告探讨了这些趋势，同时分析了城市化、工业化以及发展之间的联系、特大城市现象（全世界10个大城市中，8个位于发展中国家）、非政府居民点和贫民区（发展中国家35%的城市人口生活在贫困区）、空间分割（这种现象在市场难以监管情况下更为突出）、城市环境和安全（非正规居民点和特大城市可对环境、安全和发展韧性等构成威胁）等诸多议题。

尽管东南亚和非洲地区与城市化水平很高的拉美和东亚地区在发展方面存在较大差异，但发展中国家和新兴国家在改善其城市化格局方面仍有很多事情可做。

治理是关键，城市治理尤为关键。从经济和财政角度看，开展城市治理的理由很充分：城市是由很多相互联系的部分构成的复杂系统，因此复杂环境下的协调至关重要。

当然，说起来容易，做起来难。发展中国家和新兴国家在城市治理方面面临诸多挑战，因为非正规行业和非正规居民点可能会使得良好治理难以做到。

发展中国家的中央集权程度高于发达国家，这有可能对资源获取和都市层面的政策执行能力构成制约。随着土地调控、土地价格、城乡行政边界等方面发生较大变化，快速拓展的城市还会增大地方经济的复杂性。

为应对此类挑战，我们呼吁各国政府重视城市，将其纳入治理议程，同时也要把把治理纳入城市发展议程。治理不止于国家层面，在市民关注开始关注其与地方行动主体的关系之时尤为如此。

在我们思考如何在这一大都市世纪开展城市治理过程中，我希望我们能够：

从地缘角度思考——考虑各类城市，包括特大城市和中等城市，同时考虑乡村；

横向思考——考虑各相关领域，包括基础设施、能源乃至人类发展和环境等领域。

纵向思考——在兼顾发展中国家中央集权传统基础上，考虑各级政府，尤其是地方政府。

发展中国家和新兴国家的空前城市化既带来了良机，也构成了巨大挑战。如果我们认识到城市议题和治理议题之间难以割断的联系，发挥市民参与议程联接这两大发展支柱的作用，则我们就能够帮助把城市与其市民真正连成一体，从而造福于所有人。

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