了解官僚体系

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政府能力显然是发展的根本，政府工作人员的积极性和政府部门工作效率显然是政府能力的关键。

在发展中国家，政府部门雇员一般占全球劳动者15-30%，占正规部门劳动者或工薪阶层的50-60%。仅凭这一事实，就可以确保我们详细了解公共部门劳动力市场的运转情况及其对整个劳动力市场的影响，主要原因在于公共部门劳动者的特点（如性别、年龄、技能组合等）与私营部门劳动者的特点存在很大差异。

更为重要的是，政府工作人员的积极性和政府部门工作效率几乎对经济各领域都会产生影响，从商业法规到基础设施提供再到服务提供均不例外。

尽管政府部门是学术研究或政策研究的一个主要领域，但我们对政府部门工作人员至多只有零星的了解。直到最近，真方面的研究基本属于定性研究，更多侧重于从法律层面对公务员法律法规进行分析和案例研究，对于政府部门结构应是什么样子（如“像丹麦的政府部门”）的分析带有强烈的规范性色彩，并且更多地强调“形式”而非“职能”。

Rauch和Evans （2000）等人开展的实证研究采用调查方法评估了政府部门的方方面面。研究发现，“韦氏官僚体系”的核心特点——基于才干招聘及不受政治干预影响——之间跨国联系，但良好治理是个例外。这一领域正在快速变化，近期出现了一系列关于公共服务积极性、招聘、监测、绩效激励机制以及管理等方面严谨的观察类和试验性研究。

以下是我们迄今为止对政府部门内部运作方式的了解： 

• 公共部门往往会吸引社会或服务积极性更强的个人。
• 更高的工资水平可提高申请人群体的质量，但可能会对吸引社会积极性较低的个人造成不利影响。
• 数字技术催生的监测如与奖惩机制相结合，可降低服务提供者的缺位现象。
• 数字化登记和支付系统可减少对用于福利受益人的资金的盗用现象。
• 针对工作表现和成效相对较易评估的岗位，如税收和教学等岗位，绩效奖金可大力激励劳动者更加努力工作，提高工作成效。
• 管理得更好的学校和医院，即系统制定了目标并监测目标完成进度以及对表现优异人员给予奖励的学校和医院，学生学习成绩更好，住院病人死亡率更低。
• 政府各部委和地方政府部门内部管理质量方面存在较大差异，这显示出实施转向改革计划的潜力，即便在治理薄弱情况下也是如此。
• 通常，政客们频繁将高级官员调任其它岗位——在印度，高级官员在一年内调任的概率为53%，在管理层变动情况下，这一数字会增加10%。结果，初级官员在技能获取方面的投入不足。 
  这一了解确实是令人鼓舞的进步。对政府部门的研究为上世纪八十年代对企业所做研究所见证的“起飞”奠定了基础。

尽管如此，要做到这一点，就必须要克服一些大障碍：一是数据缺乏。很多政府部门并不收集关于其所雇人员的优质信息；即便收集了此类信息，也不愿意与公众分享，尽管这些雇员的薪酬从公众税收中列支。另一个障碍是，很难就政府部门的大多数核心职能开展试验，除非分阶段推行随机选择的某项特定计划，但这种情况较为罕见。

要系统获取各国的此类数据，需要与政府部门建立伙伴关系，世界银行在这方面具有独特优势。

我们——治理全球实践局和发展经济学研究局——近期启动了 官僚体系图书馆项目，其将收集行政数据，对政府官员开展调查，就各类公共部门改革计划开展实地试验。更好地了解政府部门雇员，包括其数量、性别、年龄、学术资质、收入以及职业，是分析政府能力及其对各类发展成果的影响所必备的起码条件。

政府部门工作人员调查有助于洞悉人力资源管理方面的各类实践，从而对此类描述性统计数据起到补充作用。例如，近期在菲律宾开展的一项调查发现，教师大多受使命推动，而行政人员大多则受职业保障推动。

开放政府部门内部运作方式这一“黑匣子”，对了解政府能力的决定因素至关重要。我们的工作才刚刚开始，而且有可能是一段颇具挑战性但令人兴奋的行程！