الدول الهشة والمتأثرة بالصراع: دور القطاع العام في خلق الوظائف

^{تعليق المحرر: هذه المُدوَّنة جزء من سلسلة "مختبر البيروقراطية"، وهي مبادرة للبنك الدولي هدفها تحسين فهم دور الموظفين العموميين في العالم. اقرأ المُدوَّنة السابقة عن المساواة بين الجنسين في القطاع العام}

يعيش حالياً حوالي 1.8 مليار نسمة في بيئات تعاني من أوضاع الهشاشة والصراع والعنف. وتشير تقديرات البنك الدولي إلى أنه بحلول عام 2030، سيعيش ثلثا الفقراء المدقعين في العالم في هذه الأوضاع. وتُفاقم جائحة فيروس كورونا (كوفيد-19) مخاطر تقويض مكاسب عقود من التنمية. وبحلول 2022، من المتوقع أن يكون متوسط إجمالي الناتج المحلي للبلدان المتأثرة بأوضاع الهشاشة والصراع والعنف أقل بنسبة 8.6% عن تنبؤات ما قبل الجائحة. ومعالجة أوضاع الصراع والهشاشة مع التأكيد على الوقاية وسرعة التصرف عامل ضروري لنجاح رسالة البنك الدولي لتحقيق هدفيه المتلازمين: الحد من الفقر وتعزيز الرخاء المشترك.

كما أكَّد تقرير التنمية في العالم 2011 عن الصراع والأمن والهشاشة على أهمية وجود مؤسسات عامة فعَّالة، يعد تعزيز الخضوع للمساءلة، والارتقاء بمستويات تقديم الخدمات، وتقوية مشاركة المواطنين عوامل ضرورية لمعالجة أسباب الهشاشة. بيد أن صعوبات تعوق تنفيذ التدخلات الرامية إلى إصلاح القطاع العام. فكل خطوة في عملية الإصلاح مشحونة باعتبارات سياسية، إذ أن عمال القطاع العام يُؤلِّفون شريحة كبيرة منخرطة غالبا في العمل النقابي ولها دور محوري في معظم مفاوضات بناء السلام. ويُؤثِّر ضعف مؤهلات عمال القطاع العام وتدني أجورهم على جودة تقديم الخدمات الاجتماعية، ويُضعف أدوات الوقاية المؤسسية من ممارسات التربح والفساد. ولذلك، يُعد الفهم المستند للشواهد لتنظيم وتعويض عمال القطاع العام عنصرا أساسيا في وضع إستراتيجيات للإصلاح تتسم بأنها قابلة للتصحيح سياسيا، وبالاستدامة المالية، والسلامة من المنظور التحليلي.  وتقدم هذه المدونة بعض الأفكار المتبصرة بشأن طبيعة القوى العاملة في القطاع العام في بيئات الهشاشة والصراع والعنف، وتهدف إلى إيجاد بعض المقاييس التجريبية لقدرات الدولة وإنصافها في البيئات التي تعاني أوضاع الهشاشة والصراع والعنف.

يؤدي القطاع العام دورا حيويا في خلق الوظائف.

ويعد وجود قوة عمل تتميز بالديناميكية والقدرة على خلق وظائف جيدة مكونا ضروريا من مكونات أجندة البنك الدولي لمكافحة الفقر. وداخل سوق العمل، يبلغ نصيب القطاع العام غالباً نحو 30% من جميع الوظائف ذات الأجر، مع اشتداد هذه العلاقة في البلدان التي تعاني أوضاع الهشاشة والصراع والعنف (الشكل 1). وتزداد هذه النسبة فيما يتعلق بوظائف القطاع الرسمي حيث يوجد أكثر من نصف كل الوظائف الرسمية في القطاع العام في البلدان التي تعاني أوضاع الهشاشة والصراع والعنف. علاوةً على ذلك، حيث أن كثيراً من هذه الوظائف الرسمية هي للمعلمين والأطباء والممرضين وضباط الشرطة والجنود، فإن هذه الوظائف تتيح للكثيرين حياة مهنية وفرصاً للارتقاء الاجتماعي. ولذلك، فإن التسليم بأهمية دور القطاع العام في خلق الوظائف، وتقديم الخدمات، وتقوية التماسك الاجتماعي، وتعزيز النمو الاقتصادي الشامل للجميع ضرورة لا بد منها عند تصميم الإصلاحات لبلدان تعاني من الهشاشة. 

الشكل 1: حجم وظائف القطاع العام كنسبة من

تشير علاوات أجور موظفي القطاع العام إلى التباين في الأجور بين القطاعين العام والخاص.

وتُؤثِّر أجور القطاع العام بشدة على حوافز العاملين ومؤهلاتهم، وعلى التنافسية في سوق العمل عموما واستدامة المالية العامة. وفي البلدان التي تعاني أوضاع الهشاشة والصراع والعنف، تتيح مؤشرات البيروقراطية في العالم إلقاء نظرة فاحصة على الممارسات المتصلة بتعويض العمال. فالقطاع العام في أنحاء العالم يدفع في المتوسط عموما علاوة أجر نسبتها 19.1% بالمقارنة بجميع الموظفين بالراتب في القطاع الخاص وبالمقارنة مع 18.7% في بيئات الهشاشة والصراع والعنف. ولأن موظفي القطاع العام يؤلِّفون شريحة مُعيَّنة من القوى العاملة، فإن العمال الرسميين بأجر في وضع أفضل عند المقارنة بالآخرين. وإذا قصرنا التحليل على هؤلاء العمال - وهي شريحة أكثر واقعية للمقارنة - تنخفض علاوة أجور عمال القطاع العام على مستوى العالم إلى 7.3%. ويكشف التحليل نفسه أنه في البلدان التي تعاني أوضاع الهشاشة والصراع والعنف، تختفي هذه العلاوة، وتصبح تخفيضا في الأجر عند المقارنة بموظفي القطاع الخاص الذين لهم نفس الخصائص الديموغرافية (الشكل 2).

الشكل 2: علاوة أجور موظفي القطاع العام

علاوةً على ذلك، هذه العلاوات في الأجور ليست موزَّعةً توزيعا متساويا بين عمال القطاع العام. وتتيح مؤشرات البيروقراطية في العالم نظرات فاحصة جديدة في الممارسات المتصلة بتعويض العمال داخل القطاع العام. على مستوى العالم، في المتوسط تقل علاوة الأجور لعمال القطاع العام للأفراد الحاصلين على مستويات تعليم أعلى أو تصبح تخفيضا في الأجر للأفراد العاملين في وظائف مرتفعة الأجر مثل المديرين والمهنيين. ويصدق الشيء نفسه على بيئات الهشاشة والصراع والعنف، ولكن الضغوط النزولية على الأجور في القطاع العام أشد. وبالمقارنة بالعمال الرسميين بأجر الحاصلين على تعليم عال في القطاع الخاص، يشهد عمال القطاع العام في البلدان التي تعاني الهشاشة والصراع والعنف في المتوسط تخفيضا في الأجر نسبته 16%. لكننا لاحظنا علاوة في الأجر نسبتها 16% لعمال القطاع العام الحاصلين على مستوى التعليم الثانوي (الشكل 3). وبالمثل، الأفراد الذين يعملون كمهنيين أو في مناصب إدارية يتعرضون لتخفيض في الأجر نسبته 9.1% و9.6% بالمقارنة بعمال القطاع الخاص في وظائف مماثلة على الترتيب. وتشير هذه الأرقام إلى ارتفاع تكاليف الفرصة البديلة للعمال المهرة في القطاع العام. وقد يكون لهذا النقص المحتمل في المهارات في القطاع العام مزيد من التأثير السلبي على نواتج تقديم الخدمات.

بالنظر إلى أن 61% من موظفي القطاع العام في سياقات الهشاشة والصراع والعنف حاصلون على تعليم ثانوي أو أقل، فإن النتائج تشير إلى أن القطاع العام يؤدي وظيفة الرعاية الاجتماعية.  وتشير النتائج أيضا إلى احتمال تحقيق وفر في نفقات المالية العامة دون تعريض إنتاجية القطاع العام للخطر وذلك بإسناد بعض الوظائف الأساسية لجهات خارجية.

الشكل 3: تحليل علاوة الأجور

لا يوجد ارتباط بين فاتورة أجور موظفي القطاع العام ومقاييس الجودة المؤسسية

على الصعيد العالمي، تعادل فاتورة أجور موظفي القطاع العام نحو 10% من إجمالي الناتج المحلي، لكنها قد تُشكِّل قرابة نصف جميع النفقات الحكومية. وداخل بيئات الهشاشة والصراع والعنف، تزداد أهمية الإدارة الفعالة لفاتورة أجور العاملين في القطاع العام. وبوجه عام، الارتباط ضعيف بين الحصة النسبية من النفقات العامة المخصصة لفاتورة أجور موظفي القطاع العام وفعالية الحكومة (الشكل 4)، وأصبحت القدرة على تحمل تكاليف أجور موظفي القطاع العام قيدا أكثر أهمية للبلدان التي تعاني الهشاشة والصراع والعنف حيث أن ارتفاع فاتورة أجور القطاع العام يُقلِّص المجال المتاح للاستثمارات العامة والتحويلات الاجتماعية. وبوجه عام، يُعزَى جزئياً ارتفاع فاتورة الأجور في البلدان التي تعاني أوضاع الهشاشة والصراع والعنف إلى الدور التقليدي للدولة كمَصدْرٍ أول للتوظيف وخلق فرص العمل. ويمكن أيضا تفسيره جزئيا بدور الصراعات المتفشية والإرهاب التي تتطلب مخصصات أجور كبيرة مرتبطة بالأمن، ومن خلال الطلب المتزايد على الخدمات الأساسية والبنية التحتية العامة نتيجة لزيادة التدفقات الوافدة من اللاجئين والنازحين داخليا. وبالنظر إلى تركيز مؤشرات البيروقراطية في العالم على تركيبة موظفي القطاع العام وممارساته المتصلة بالتعويضات، فإنه من الملائم على نحو مثالي المساعدة في تحليل أسواق العمل ومواطن القوة في وظائف القطاع العام وممارساته المتصلة بالتعويضات في البلدان المتأثرة بأوضاع الهشاشة والصراع والعنف.

الشكل 4: فاتورة الأجور ومؤشر فعالية الحكومة