Uma década de PPPs na América Latina e Caribe: O que aprendemos?

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Foto (direita): Amarin Jitnathum / Shutterstock

A região da América Latina e Caribe (ALC) apresenta uma lacuna em termos de infraestrutura: a região precisa investir no mínimo 5% do PIB para atender suas necessidades neste setor, mas atualmente investe apenas metade desse percentual.  Explicando de uma forma suave, há ainda muito espaço para melhorias por parte do setor público, do setor privado, bem como das organizações multilaterais que trabalham na região.

Em um esforço combinado de reduzir as lacunas de infraestrutura, as Parcerias Público-Privadas voltaram a ser uma ferramenta popular a partir de 2005. A ALC era a região com maior predominância de PPPs até o fim dos 1990s, quando os investimentos despencaram em parte como reação adversas provocadas por PPPs mal implementadas.

Incentivados pelos preços baixos dos produtos primários e déficits fiscais crescentes, assim como pelo aprimoramento da capacidade de preparação de PPPs, muitos países criaram agências específicas e fortaleceram regulamentações que levaram ao aumento de investimentos em PPPs de US$ 8 bilhões em 2005 para US$ 39 bilhões em 2015. No total, em apenas uma década, a ALC teve investimentos de US$ 361,3 bilhões referentes a aproximadamente 1000 PPPs de projetos de infraestrutura, principalmente nos setores de energia e transportes.

A utilidade potencial das PPPs é clara: podem ajudar a superar algumas das limitações da provisão pública – ineficiências, falta de capacidade técnica, processos licitatórios lentos e restrições orçamentárias. No entanto, as PPPs também são motivo de preocupações: os projetos de larga escala impõem muitos riscos, incluindo os de natureza técnica, financeira, ambiental e social. As PPPs demandam forte ênfase na alocação de riscos, resolução de controvérsias  e análises do “valor por dinheiro” . Exigem também desenvolvimentos institucionais cuja consolidação é demorada e que, se realizados de forma deficiente, podem resultar em custos altos e serviços reduzidos e de pior qualidade. Além disso, a transparência é essencial para mitigar o risco de corrupção, que ultimamente tem tido muito mais visibilidade na América Latina e Caribe.

Neste contexto, os bancos multilaterais de desenvolvimento (BMDs) podem desempenhar um papel importante no apoio ao desenvolvimento de ambientes adequados para atrair o investimento privado, na assistência para a preparação de projetos independentes e na ajuda para  preencher as lacunas de financiamento. Além disso, os BMDs apresentam uma vantagem potencial comparativa, tendo em vista sua capacidade de engajamento direto tanto com o setor público como com o setor privado.

De que maneira os BMDs podem fortalecer sua atuação e eficácia ao lidar com PPPs?

Com esta pergunta em mente, o Escritório de Avaliação e Supervisão do Grupo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) analisou o apoio prestado às PPPs de infraestrutura em três níveis -- (1) ambiente propício, (2) preparação do projeto e (3) financiamento -- bem como a experiência de outros BMDs. Os BMDs financiaram uma parcela pequena (3%) mas importante do investimento em PPP na ALC, e a participação do Grupo BID é a maior (35%) entre eles, com 145 operações aprovadas no valor de US$ 5,8 bilhões entre 2006 e 2015.

Com base nas nossas constatações, a Avaliação de Parcerias Público-Privadas em Infraestrutura, publicada em março de 2017, apresenta 10 recomendações que, embora destinadas ao Grupo BID, também podem ser úteis para outros BMDs:

No nível estratégico

• Identificar e avaliar a demanda potencial de PPPs por meio de diagnósticos específicos de país,  que incluam, no mínimo, análises dos seguintes aspectos necessidades de infraestrutura no nível do setor, ambiente de PPP, riscos e restrições fiscais,  e tipos de apoio buscado pelos governos.
• Definir as prioridades, incluindo um quadro geral que considera em que países e setores o apoio é necessário e que tipo de apoio é preciso, além de definir prioridades.

No nível da estrutura e capacidade organizacional

• Estabelecer um ponto focal da PPP na estrutura geral, com autoridade e recursos suficientes para promover colaboração e reunir todas as partes relevantes da organização.
• Avaliar as capacidades atuais de PPP, fazendo um levantamento da capacidade atual, identificando o que falta e trabalhando para atrair e reter as competências necessárias.
• Reformar os incentivos, recompensando os valores mobilizados junto aos investidores privados e criando incentivos para colaboração.

No nível operacional

• Analisar os projetos de infraestrutura em fase de preparação e assessorar os países quanto ao modelo de execução mais adequado, idealmente de forma independente do setor que dará origem à operação.
• Explorar o uso e desenvolvimento de novos produtos financeiros e de assessoria adaptados às necessidades específicas dos países – financiamento em moeda local, serviços de assessoria, instrumentos específicos para governos subnacionais, mecanismos para preparação de projetos.
• Fortalecer a matriz de indicadores para resultados das operações de PPP. Deve-se analisar rotineiramente a relação custo-benefício, a quantidade e a qualidade dos serviços prestados, o custo para os contribuintes e usuários, a sustentabilidade provável dos acordos e se os objetivos ambientais e sociais cruciais estão sendo atendidos.
• Formular uma estratégia de conhecimento de PPP específica, que capte e documente sistematicamente os resultados e lições aprendidas com as operações de PPP por meio de um sistema aprimorado de gestão de conhecimento.
• Incorporar sistematicamente as lições aprendidas com a experiência da própria organização e de outros BMDs na formulação e implementação de novas operações de PPPs.

Muitos países na ALC com sólida capacidade de implementação de PPPs possuem uma longa lista de PPPs em potencial, e praticamente todos os países de maior tamanho têm um agenda de investimento em infraestrutura na qual as PPPs desempenham um papel crucial.  Considerando que a parcela referente ao investimento privado no PIB de algumas das maiores economias da região continua a ser pequena, existe uma margem considerável para novos projetos.

Os BMDs estão bem posicionados para desempenhar um papel essencial nessas PPPs futuras, prestando apoio para torná-las econômica, ambiental e socialmente sólidas, desenvolvendo ambientes propícios para atrair investimento privado e preencher as lacunas de financiamento. Somente mediante a implementação dessas recomendações, conseguiremos contribuir para uma onda de PPPs bem-sucedidas e evitar as reações adversas observadas anteriormente. O Grupo BID aceitou as recomendações e agora está agora tomando providências para implementá-las.

Links relacionados

• Avaliação de Parcerias Público-Privadas em Infraestrutura (Sumário Executivo)
• Evaluation of Public-Private Partnerships in Infrastructure (Relatório Completo em inglês e espanhol) do Grupo BID
• Dissemination event at the IDB Group (Junho de 2017) – vídeo-clip com 5 minutos de duração
• Infrascope for LAC: edições de 2017 e 2014
• LAC PPP profiles (World Bank Group PPP Knowledge Lab)​​

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