El servicio profesional docente y las capacidades del Estado

Tener un proceso de contratación de empleados público transparente y basada en el mérito es fundamental para el buen funcionamiento de una sociedad. Sin embargo, la investigación muestra que muchos gobiernos de países en vías de desarrollo no aplican estos criterios al reclutar empleados del sector público. ¿Cómo afecta esto la capacidad del Estado y el bienestar social? 

Los docentes son, quizá, los empleados más importantes de todo el sector público. Son el actor más importante del sistema educativo, determinan el aprendizaje de los estudiantes, y a través de ésta, la productividad y el crecimiento económico de largo plazo y pueden reducir la pobreza y detonar la movilidad social. Además, los docentes representan una parte significativa de la fuerza laboral y el presupuesto del sector público. Alrededor del 24 por ciento de los empleados del sector público en México son docentes, y representan más del 16 por ciento del gasto público total.

En un artículo reciente , los autores de este blog post, analizamos el efecto que tuvo una reforma docente en las habilidades de los docentes recién reclutados.  En 2014 México implementó el “Servicio Profesional Docente (SPD)”, el cual, entre otros cambios, mandataba el uso de pruebas estandarizadas para determinar la contratación y promoción de los docentes. La reforma fue el mayor esfuerzo por terminar con un sistema discrecional en el que la autoridad educativa local y los representantes del sindicato de docentes decidían quien entraba a la docencia. La reforma SPD amplió una reforma anterior (2007 ­– 2012) que introdujo concursos de oposición, con base en pruebas estandarizadas, para llenar una fracción de las vacantes. Analizamos los efectos que tuvo la reforma SPD en las habilidades cognitivas de los docentes recién contratados. La calidad de los docentes es multidimensional y depende no solo de sus habilidades cognitivas. Sin embargo, aunque resulte casi obvio, pero varios estudios han mostrado una correlación positiva entre las habilidades cognitivas de los docentes y los aprendizajes de los alumnos (por ejemplo, consulte aquí y aquí ).

Para estimar los efectos de la reforma, utilizamos datos a nivel individual de docentes de primaria y secundaria contratados entre 2012 y 2017. Es decir, antes y después de la reforma, y bajo criterios discrecionales versus el mérito tal y como lo mandataba el SPD. Nuestra base de datos nos permite identificar los resultados de los candidatos a la decencia en las pruebas estandarizadas utilizados para seleccionar docentes. Nuestra medida de las habilidades cognitivas de profesores y solicitantes se basa en sus resultados en ENLACE Grado 12, una prueba estandarizada nacional de carácter censal que se aplicaba al final de la secundaria (grado 12). Es decir, nuestro indicador de “calidad de la docencia” es una prueba que los candidatos a la docencia tomaron cuando terminaron su educación obligatoria (secundaria).

Gráfico 1 : Los efectos de la reforma del SPD en las habilidades cognitivas de los docentes (cambio en los puntajes de ENLACE)

Nota: El impacto capturado en el eje y controla por las condiciones del mercado laboral y los efectos fijos por entidad federativa. La línea vertical representa el inicio de la reforma del SPD.

Nuestros resultados muestran que los profesores contratados después de la reforma SPD tienen mayores habilidades cognitivas que aquellos contratados antes.  El puntaje ENLACE Grado 12 de los nuevos docentes aumentó entre 2.7 y 3.8 percentiles después de la reforma (ver gráfico arriba), principalmente debido a una mejora en la parte inferior de la distribución de habilidades de los docentes recién contratados. Tres canales explican este progreso:

1. La reforma redujo la prevalencia de contrataciones discrecionales de 37 por ciento en 2012 a 13 por ciento en 2016. Las contrataciones discrecionales provienen, en su mayoría, de la parte inferior de la distribución de habilidades. Sin embargo, la reforma SPD no eliminó por completo la contratación discrecional, lo que muestra los grandes desafíos de implementación en contextos de baja capacidad institucional.
    
2. La reforma aumentó la brecha de habilidades entre docentes contratados por el mérito versus aquellos contratados por la vía discrecional. Después de que se introdujo la reforma, hubo un fuerte aumento en las habilidades de los docentes contratados por la vía meritocrática y una disminución en las habilidades de los docentes que ingresaron a la docencia por la vía discrecional.
    
3. El incremento en las habilidades de los docentes que ingresaron vía el mérito, se explica por una mejoría en la prueba estandarizada la cual mejoró su efectividad para identificar a buenos docentes. Antes de la reforma del SPD, un candidato a la docencia con un puntaje de ENLACE Grado 12 de un punto percentil por encima de la media se asociaba con un aumento de 0.13 puntos porcentuales en la probabilidad de ser contratado como docente. Durante el SPD, la correlación correspondiente fue de 0.43 puntos porcentuales. Esta mejora está vinculada a la creación de un organismo independiente (INEE) responsable de supervisar el diseño e implementación de exámenes estandarizados para seleccionar a los candidatos a la docencia.

Nuestros hallazgos complementan otras investigaciones que estudiaron el período anterior a la reforma SPD y encontraron que los docentes contratados a través de un concurso de oposición (en vez de la discreción) tuvieron un efecto positivo sobre el aprendizaje de los estudiantes.

Varios países de América Latina han implementado reformas docentes para hacer obligatoria la contratación basada en reglas transparentes (Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, México y Perú). Nuestros hallazgos destacan dos dimensiones esenciales para evaluar el efecto de tales reformas en la calidad docente: (1) la eficiencia de la reforma para superar la inercia y los intereses creados por el régimen discrecional; (2) la eficiencia técnica del instrumento de evaluación utilizado para seleccionar a los docentes. 

Los hallazgos de nuestro artículo muestran el enorme impacto que tiene la introducción de reglas claras y transparentes (en lugar de la discreción y la opacidad) en el proceso de contratación para mejorar la calidad de los servicios públicos.  Sin embargo, a pesar de su relevancia para la calidad de la educación en México, la reforma SPD encontró resistencia política y finalmente fue cancelada en 2018. Esto nos recuerda que el éxito de las reformas depende no solo del contenido técnico, sino también de generar un amplio apoyo entre la sociedad.